Das Gesetz umzusetzen erfordert noch viel Arbeit

Das Bundesteilhabegesetz (BTHG) wurde im Dezember 2016 als Artikelgesetz verabschiedet und tritt phasenweise bis 2023 in Kraft. Der Kern der Reform, das personenzentrierte Leistungsrecht der Eingliederungshilfe, das zukünftig im SGB IX geregelt sein wird, tritt zum 1. Januar 2020 in Kraft. Vor allem in bisher stationären Wohnformen der Behindertenhilfe wird dies zu erheblichen Veränderungen führen: Die Personenzentrierung der Leistungen soll erreicht werden, indem die bisherige Komplexleistung aufgelöst und die sogenannten Fachleistungen der Eingliederungshilfe von den Grundsicherungsleistungen für Wohnen und Lebensunterhalt getrennt werden ("Trennung der Leistungen"). Dies erfordert neue Leistungs- und Vergütungsmodelle. Die inhaltliche Umsetzung der Reform erfolgt in den Ländern, was erwartungsgemäß zu sehr heterogenen Entwicklungen führt.

Seit Juni 2017 führt der Deutsche Caritasverband deshalb zusammen mit dem Bundesverband Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie (CBP) ein Monitoring zur Umsetzung des Bundesteilhabe-Gesetzes und zur Neuverhandlung der Landesrahmenverträge nach § 131 SGB IX durch. Die Erhebungen erfolgen halbjährlich, zuletzt im Juli 2019. Im Unterschied zu anderen bundesweiten Projekten¹ werden nicht nur abgeschlossene Verhandlungsergebnisse erhoben, sondern es werden auch detaillierte Einblicke in das Verhandlungsgeschehen und die Probleme im Umsetzungsprozess gewonnen. So entsteht ein vollständiges Bild, das phasenbezogene Handlungsbedarfe transparent macht.

Zu den wichtigsten Entwicklungen im ersten Halbjahr 2019 gehören insbesondere Fortschritte bei den Verhandlungen der neuen Landesrahmenverträge, bei der Trennung von Fachleistungen und existenzsichernden Leistungen, bei der Entwicklung und Erprobung der Bedarfsermittlungsinstrumente sowie die Verabschiedung von Übergangsvereinbarungen.

Rahmenverträge unterschiedlich weit gediehen

Zur Erarbeitung von Rahmenverträgen wurden in den Ländern verschiedene Arbeitsgruppen eingerichtet, die oft nach Schwerpunkten strukturiert sind (zum Beispiel soziale Teilhabe, Teilhabe am Arbeitsleben, Vertragsrecht). Bezüglich der Abschlüsse von Rahmenverträgen ist der Stand in den Ländern sehr unterschiedlich. Während Hamburg und Rheinland-Pfalz schon im Dezember 2018 ihre Rahmenverträge vereinbart haben, ist der Abschluss der Verhandlungen in Hessen und in Niedersachsen erst zum 1. Januar 2022 zu erwarten; in Bayern wurde eine Frist bis 31. Dezember 2022 eingeräumt. In Thüringen, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Sachsen-Anhalt und Sachsen wurden inzwischen ebenfalls dieRahmenverträge unterzeichnet.

Im Zentrum stehen oft übergangsrelevante Inhalte. Offene Fragen werden häufig ausgegliedert beziehungsweise sollen zu einem späteren Zeitpunkt verhandelt werden. Teilweise wurden die Rahmenvertragsverhandlungen aufgrund der Vorbereitung von Übergangsregelungen zurückgestellt, oft laufen aber beide Verhandlungsstränge parallel.

Übergangsvereinbarungen verschaffen Zeit

Viele Länder haben sich für Übergangsvereinbarungen entschieden. Diese sollen stabile Rahmenbedingungen und die benötigte Zeit schaffen, um neue, personenzentrierte Fachleistungen und entsprechende Finanzierungssystematiken zu entwickeln und zu vereinbaren. In den Übergangsvereinbarungen werden Anpassungen zur Systemumstellung festgelegt, vor allem im Hinblick auf die Trennung der Leistungen. Sie enthalten Regelungen zur Entwicklung, Erprobung und schrittweisen Umstellung auf die neue Leistungssystematik, zur Dauer der Fortgeltung der bisherigen Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen (außer existenzsichernden Leistungen), zu Überleitungszuschlägen etc. In mehreren Ländern hat man sich auf eine budgetneutrale Überleitung bisheriger stationärer Leistungsangebote geeinigt.

Die Übergangsvereinbarungen sind von unterschiedlicher Dauer. In den meisten Ländern umfasst die Übergangsphase zwei Jahre (2020/21), beispielsweise in Hessen, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt. In Bayern, Rheinland-Pfalz und Thüringen kann sie bis zu drei Jahre dauern (bis zum 31. Dezember 2022). In Nordrhein-Westfalen wurden unterschiedliche Umstellungszeiträume für die einzelnen Leistungsbereiche vereinbart. Manchmal ist eine Verlängerungsoption vorgesehen.

Häufig werden zuerst die Finanzierungsaspekte geklärt, bevor die neuen Leistungsbeschreibungen erarbeitet werden. In einigen Ländern wurden Anpassungen vorerst auf das Notwendigste beschränkt. Zugleich wird aus mehreren Ländern über Ergebnisse beziehungsweise Fortschritte bei den Leistungsbeschreibungen berichtet. So sieht beispielsweise der neue Rahmenvertrag in Nordrhein-Westfalen die Einführung eines modularen Leistungssystems vor. Die Fachleistung der Eingliederungshilfe gliedert sich demnach in die Module Unterstützende Assistenz, Qualifizierte Assistenz, Organisation und gegebenenfalls Wohnen. Die neuen Angebote der Teilhabe am Arbeitsleben werden erstmals als Leistungen mit entsprechender Rahmenleistungsbeschreibung in den Rahmenverträgen verankert. Insgesamt gestaltet sich die Umsetzung hier eher schleppend, bislang wurden nur wenige Budgets für Arbeit und Vereinbarungen für andere Leistungsanbieter geschlossen. Die Diskussionen zur Wirksamkeit der Leistungen sind noch sehr allgemein. In den Rahmenverträgen sind dazu kaum konkrete Ansätze enthalten.

Neue Instrumente zur Bedarfsermittlung

Die neuen Bedarfsermittlungsinstrumente sollen den Bedarf der Leistungsberechtigten im Vergleich zu bisher individueller erfassen. Derzeit werden in den Ländern neue Instrumente (weiter-)entwickelt, erprobt und angepasst. Eine individuelle Bedarfsermittlung erfolgt bislang nicht flächendeckend, sondern wird oft sukzessive eingeführt. Sie greift derzeit zum Beispiel bei Neufällen, bei einem Anteil der Bestandsfälle und bei Setting-Wechseln. Probleme bei der Umsetzung der Instrumente bereiten unter anderem der hohe Zeit- und Verwaltungsaufwand, fehlende Informationen für Leistungsberechtigte und -erbringer, regionale Umsetzungsunterschiede, mangelnde Beteiligung der Verbände bei der Weiterentwicklung des Instruments und Software-Probleme.

Der Gesamtplan wird nach wie vor noch nicht flächendeckend beziehungsweise nicht systematisch umgesetzt. Die Gesamtplanung wird oft in Teilen eingeführt. Die Leistungserbringer werden an der Erarbeitung des zukünftigen Gesamtplans meist als Vertrauensperson des Leistungsberechtigten beteiligt. Viele Länder regeln, dass den Menschen mit Behinderung (mindestens) der bisherige Barbetrag zur Verfügung stehen soll. Unklar ist jedoch, ob die Regelbedarfsstufe 2 in jedem Einzelfall zur Deckung der Bedarfe und des bisherigen Barbetrags ausreichen wird. Zwar sprechen die ersten Proberechnungen tendenziell dafür, es könnte aber zum Beispiel aufgrund regionaler Differenzen zu Problemen kommen.

Handlungsbedarfe auf der Bundes- und Landesebene sehen die Referent(inn)en in den Ländern unter anderem bei der Stärkung der Beteiligungsrechte der Menschen mit Behinderung und ihren Angehörigen/rechtlichen Betreuer(inne)n, Beteiligung der Leistungserbringer am Gesamtplanverfahren, Abschaffung des § 43 a SGB XI, Refinanzierung des Umstellungsaufwands sowie bei der Klärung steuerrechtlicher Fragen.

Das BTHG ist in Umfang, Komplexität und den Anforderungen an die praktische Umsetzung besonders. Die – teilweise unbeabsichtigten – Auswirkungen und das komplexe Zusammenwirken der neuen rechtlichen Regelungen im BTHG mit anderen Regelungen waren schwer abzuschätzen und haben zunächst zu Unsicherheit und einer eher zögerlichen Umsetzung geführt. Zwischenzeitlich wird in allen Ländern konzentriert gearbeitet. Dabei eröffnen sowohl Übergangsregelungen wie auch die Unvollständigkeit der Rahmenverträge Gestaltungsspielräume: Nachdem der benötigte rechtliche Rahmen für den Übergang hergestellt wurde, entstehen Räume für die Entwicklung neuer, personenzentrierter Leistungen und somit für mehr Teilhabe und Selbstbestimmung für Menschen mit Behinderung im Sinne der UN-Behindertenrechtskonvention.

Diese Chancen gilt es zu nutzen! Menschen in Bundesländern, die ihre Rahmenverträge relativ früh vereinbart haben, werden wohl nicht zwingend früher von individuelleren Leistungen profitieren. Auch dort werden die bisherigen Angebote während des Übergangszeitraums mehr oder weniger fortgelten, bis Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen nach dem neuen Recht geschlossen sind. Es zählen also in erster Linie die neuen Leistungsvereinbarungen.

Dazu kommt, dass die Rahmenverträge der Eingliederungshilfe keine normative Wirkung entfalten2, sondern die Vertragsgrundlagen der Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen definieren und somit eher einen orientierenden Charakter haben.3 Die Möglichkeit, Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen nach dem neuen Recht auch ohne einen Landesrahmenvertrag abzuschließen, wird in der Praxis aktuell zwar noch kaum genutzt. Ein mutiges Voranschreiten könnte aber durchaus auf erfreute Nachahmer stoßen.

Anmerkungen

1. Siehe zum Beispiel: https://umsetzungsbegleitung-bthg.de/gesetz/umsetzung-laender
2. Vgl. Rosenow, R.: SGB IX Kommentar. In: Fuchs, H.; Ritz, H.-G.; Rosenow, R. (Hrsg.), München, 2020, § 131, Randnummer 28.
3. Ebenda, Randnummer 35.