Wenn das System zu eng geworden ist: darüber hinausdenken!

Die deutsche Rentenpolitik steht vor zwei ungelösten Zukunftsproblemen: wie die wachsende Alterslast finanziert und wie zugleich die Ausbreitung von Altersarmut verhindert werden kann. Die hier herrschende allgemeine Ratlosigkeit hat die von der Bundesregierung eingesetzte Sachverständigenkommission "Verlässlicher Generationenvertrag" durch ihren jüngst veröffentlichten Abschlussbericht1 offenbart: Sie war außerstande, präzise und durchgerechnete Empfehlungen zur nachhaltigen Sicherung des Generationenvertrages zu formulieren, weder im Konsens noch wenigstens in Form von Alternativen. Für dieses deprimierende Ergebnis gibt es eine Erklärung: Es wurden lediglich solche Maßnahmen in Betracht gezogen, die innerhalb der traditionellen gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) systemkonform sind; in diesem Rahmen sind die Probleme aber überhaupt nicht mehr lösbar.

Stabilisierung angesichts der wachsenden Alterslast

Das Problem der langfristigen Finanzierung kann durch eine vereinfachte Modellrechnung verdeutlicht werden, indem man die Entscheidungen betrachtet, die für die Zeit nach 2026 getroffen werden müssen, wenn die gesetzliche Festschreibung des Beitragssatzes auf 20 Prozent und des Sicherungsniveaus2 auf 48 Prozent ausläuft3 :

• Bleibt der Beitragssatz dauerhaft auf 20 Prozent begrenzt, dann müsste das Sicherungsniveau möglicherweise bis 2060 auf 36 Prozent sinken.
• Würde das Rentenniveau bei 48 Prozent stabilisiert, könnte der Beitragssatz bis 2060 auf 27 Prozent ansteigen. 
• Würden sowohl der Beitragssatz bei 20 Prozent als auch das Rentenniveau bei 48 Prozent fixiert, müsste der Staat einspringen und den Bundeszuschuss zur GRV bis 2060 von heute 26 Prozent auf etwa 48 Prozent erhöhen. Von einer Versicherung im eigentlichen Sinne und vom Eigentumscharakter der Rente könnte dann nicht mehr die Rede sein. Das Renteneintrittsalter weiter zu erhöhen, würde nur wenig Entlastung bringen. Je höher nämlich die Altersgrenze angesetzt wird, desto mehr Menschen sind gesundheitlich nicht in der Lage, so lange zu arbeiten. Außerdem ist zu bedenken: Jede Erhöhung der Altersgrenzen bewirkt eine Umverteilung von unten nach oben, weil die Gesundheitsund Arbeitsmarktrisiken in der Bevölkerung nicht gleichmäßig verteilt sind, sondern vorwiegend die sozial Schwachen treffen. Deshalb können die Altersgrenzen nur dann erhöht werden, wenn gleichzeitig die Erwerbsminderungsrenten wesentlich verbessert werden. Der Netto-Konsolidierungseffekt wäre also gering.

Gefahr wachsender Altersarmut

Gegenwärtig nehmen etwa sechs Prozent der Personen ab dem Alter von 65 Jahren Leistungen der Grundsicherung im Alter in Anspruch. Diese Zahl steigt aber im Zeitverlauf, und es gibt Hinweise auf eine erhebliche Dunkelziffer. Auch legt eine Reihe von Tendenzen die Vermutung nahe, dass Altersarmut in Zukunft wachsen wird:⁴

• Nach geltendem Recht wird das Rentenniveau kontinuierlich sinken.
• Die Erwerbsbiografien werden als Folge der strukturellen Arbeitslosigkeit der vergangenen Jahrzehnte (besonders in Ostdeutschland) zunehmend Lücken aufweisen.
• Das "Normalarbeitsverhältnis" wird weiter erodieren, besonders durch die neue Selbstständigkeit als Folge der fortschreitenden Digitalisierung.
• Die Familienmuster und Geschlechterrollen wandeln sich. Deshalb wird es mehr unverheiratete und geschiedene Frauen geben, die bei niedrigen Löhnen von Altersarmut betroffen sind.
• Die Lohnungleichheit wächst; nach Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung umfasst der Niedriglohnsektor derzeit bereits circa 25 Prozent der Beschäftigten.⁵

Es ist wichtig, sich vor Augen zu führen, dass es innerhalb des heutigen institutionellen Rahmens der GRV keine wirklich befriedigende Lösung für das Problem wachsender Altersarmut geben kann. Das hat systematische Gründe: Zum einen ist es wegen der Vielzahl nebeneinander existierender und sich überlagernder Systeme - GRV, Beamtenversorgung, berufsständische Versorgung für die "freien Berufe", private und betriebliche Vorsorge - nicht möglich, den Bezug einer niedrigen Rente mit Altersarmut gleichzusetzen; deshalb wäre auch eine Mindestrente im eigentlichen Sinne unsinnig. Zum anderen ist das Prinzip der solidarischen Umverteilung in der GRV "systemfremd" und lässt sich nur bedingt implementieren. Das ist auch der Grund, warum sich die projektierte Grundrente nicht zur gezielten Bekämpfung von Altersarmut eignet.

Perspektivwechsel: gesamtwirtschaftlicher Blick auf die Rente

Sowohl um die langfristige Finanzierung des Rentensystems als auch um den Schutz vor Altersarmut scheint es - wie die Ratlosigkeit der Regierungskommission "Verlässlicher Generationenvertrag" zeigt - schlecht bestellt zu sein. Dass die Lage durchaus nicht so hoffnungslos ist, wie es scheint, wird indessen durch einen Blick auf die gesamtwirtschaftlichen Dimensionen des deutschen Alterssicherungssystems deutlich:

• Nach dem Sozialbudget der Bundesregierung entsprach im Jahr 2017 die Summe aller Leistungen für Alter, Invalidität und Hinterbliebene aus sämtlichen Teilsystemen einschließlich der Grundsicherung 13,0 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP).⁶

Gemessen daran ist der Beitragssatz der GRV deutlich höher, nämlich (nach heutigem Stand) 18,6 Prozent; wenn es keinen Bundeszuschuss gäbe und wenn man die knappschaftliche Rentenversicherung einrechnet, wären sogar 24,5 Prozent erforderlich.

Dieser Vergleich zeigt, dass weder die dauerhafte Finanzierung der Alterssicherung noch der zuverlässige Schutz vor Altersarmut ein wirkliches Problem wären, wenn die Lasten gerecht - das heißt entsprechend der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit - verteilt wären. In Wirklichkeit gibt es kein Finanzierungsproblem, sondern nur eine falsche Verteilung der Finanzierungslasten. Die Lösung besteht also darin, die Alterslast nach Maßgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit auf möglichst breite Schultern zu verteilen. Im heutigen Alterssicherungssystem ist jedoch eine solche gerechte Lastenverteilung systematisch ausgeschlossen:

• Je nach sozialem Status (Arbeitnehmer, Beamte, Selbstständige, Angehörige freier Berufe usw.) gehören die Menschen bezüglich ihrer Alterssicherung unterschiedlichen Rechtssystemen an und werden bei Leistungen und Finanzierung systematisch ungleich behandelt.
• Das Versicherungsprinzip schließt aus, dass hohe Arbeitseinkommen sowie generell Unternehmensgewinne und Kapitaleinkünfte zu den Rentenbeiträgen herangezogen werden.
• Das traditionelle Rentensystem kennt keine solidarische Umverteilung.

Verteilungsgerechtigkeit erfordert Systemreform

Die Konsequenz daraus ist, dass die beiden Hauptprobleme - langfristige Finanzierung und Altersarmut - nur durch eine umfassende Systemreform gelöst werden können:

• Das berufsständisch gegliederte System muss durch ein einheitliches System für alle Bürger(innen) beziehungsweise alle Erwerbstätigen ersetzt werden.
• Alle Einkommen einschließlich hoher und höchster Einkommen müssen unabhängig von ihrer Art und Quelle, das heißt einschließlich aller Vermögenseinkünfte, zur Finanzierung herangezogen werden.
• Um Altersarmut definitiv auszuschließen, muss das traditionelle Äquivalenzprinzip durch eine starke Komponente der solidarischen Umverteilung ergänzt werden.

Vorschlag: zweistufiges System für alle

Es sind verschiedene Möglichkeiten denkbar, diese Grundsätze umzusetzen.7 Als Beispiel für eine mögliche Lösung ist ein zweistufiges Rentensystem aus Basisrente für alle plus Zusatzrenten für alle Erwerbstätigen denkbar, kombiniert mit einem Wertschöpfungsbeitrag auf das gesamte Bruttoinlandsprodukt:

• Alle Einwohner erhalten im Alter und bei Erwerbsminderung in gleicher Höhe eine Basisrente in Höhe des Existenzminimums (entsprechend der Armutsschwelle): Berechnet für 2018 wären dies 946 Euro für Alleinstehende und für Paare zusammen 1474 Euro, jeweils zuzüglich Kranken- und Pflegeversicherungsbeitrag. Die Basisrente hängt von keiner vorherigen Beitragszahlung ab; Einkommen und Vermögen werden nicht angerechnet.
• Die Basisrente wird aus einem proportionalen Beitrag finanziert, der auf die gesamte Bruttowertschöpfung (das heißt auf sämtliche Bestandteile des BIP8) erhoben wird. Damit werden ausnahmslos sämtliche Einkommen jeglicher Art (einschließlich der Spitzeneinkommen) zur Finanzierung herangezogen.
• Auf der Basisrente baut eine Zusatzrentenversicherung für alle Erwerbstätigen (einschließlich der Beamten und Selbstständigen) auf. Sie folgt den Prinzipien der heutigen GRV (einkommensproportionale Beiträge mit Beitragsbemessungsgrenze, einkommensbezogene Renten) und wird so dimensioniert, dass sie für langjährig versicherte Durchschnittsverdiener(innen) zusammen mit der Basisrente die Höhe der Rente der heutigen GRV erreicht.

Wäre dieses zweistufige System bereits in Kraft, so lägen (berechnet für 2018) die Beitragssätze bei 9,2 Prozent für die Basisrente und 5,5 Prozent für die Zusatzrente. Im Vergleich zum heutigen System würden die Arbeitseinkommen damit deutlich entlastet. Auf diese Weise könnten die beiden Zukunftsprobleme der Alterssicherung systematisch und nach einem einheitlichen Ansatz gelöst werden:

•  Die Basisrente schließt, von Ausnahmen abgesehen, Altersarmut (zumindest in ihrer strengen Form) aus.

Das bisherige System kennt keine Umverteilung

Durch den Wertschöpfungsbeitrag werden die Aufwendungen für die Basisrente auf das ganze BIP umgelegt; dadurch verdreifacht sich die Beitragsbemessungsgrundlage im Vergleich zur heutigen GRV. Arbeitseinkommen werden entsprechend entlastet.

• Die Kombination aus Basisrente und Wertschöpfungsbeitrag bewirkt eine solidarische Umverteilung der Alterslast. Alle Einkommen tragen zur Finanzierung bei. Zwar erwerben auch Spitzenverdiener(innen) einen Anspruch auf die Basisrente, aber im Ergebnis leisten sie einen erheblichen Nettobeitrag für das Alterssicherungssystem.
• Durch die einkommensbezogene Zusatzrentenversicherung kommt das Leistungsund Versicherungsprinzip nach wie vor zu seinem Recht.

Ein solches zweistufiges System ist nur ein mögliches Beispiel für eine umfassende Systemreform der Alterssicherung, und natürlich sind auch andere Lösungen denkbar. In jedem Fall sind aber lange Übergangsfristen mit umfassenden Regelungen zur Besitzstandswahrung erforderlich.

Anmerkungen

1. www.verlaesslicher-generationenvertrag.de
2.Gemeint ist das gesetzlich definierte "Sicherungsniveau vor Steuern", d.h. das Verhältnis der verfügbaren "Standardrente" zum durchschnittlichen Bruttolohn abzüglich der darauf entfallenden Sozialabgaben. "Standardrente" ist die Bruttorente, die aus 45 Beitragsjahren mit Durchschnittsverdienst erworben wird. Es handelt sich nicht um einen statistischen Durchschnitt, sondern um eine theoretisch konstruierte Messzahl, die anzeigen soll, in welchem Umfang die gesetzliche Rente nach langjährigem Arbeitsleben das ausfallende Arbeitseinkommen ersetzen kann.
3. Eigene Berechnungen auf Basis des Rentenversicherungsberichts 2019 der Bundesregierung und der 14. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes.
4. www.bertelsmannstiftung.de/fileadmin/files/user_upload/Policy_Brief_Rentensimulation_201906_deutsch.pdf
5. www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.618178. de/19-14-3.pdf
6. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS): Sozialbudget 2018. Download per Kurzlink: https://bit.ly/2SJZaK9 
7. Zum Beispiel ◆ Meinhardt, V.; Grabka, M.: Grundstruktur eines universellen Alterssicherungssystems mit Mindestrente. Diskussionspapier des Gesprächskreises Sozialpolitik der Friedrich-EbertStiftung. Bonn, 2009. ◆ Familienbund der Katholiken; Katholische Arbeitnehmerbewegung (KAB); Katholische Frauengemeinschaft Deutschlands (KfD); Katholische Landvolkbewegung (KLB); Kolpingwerk Deutschlands (Hrsg.): Solidarisch und gerecht. Das Rentenmodell der katholischen Verbände, 2., überarb. Aufl., Berlin/Köln/Düsseldorf/Bad Honnef, März 2013. ◆ Ebert, T.: Die Zukunft des Generationenvertrages. Bonn, 2018.
8. Löhne und Gehälter, Gewinne, Zinsen und alle Arten von Vermögenseinkommen (Dividenden, Veräußerungsgewinne, Mieten, Pachten usw.), Tantiemen, Honorare, Provisionen, Lizenzgebühren usw.