Förderung geht oft an der Lebenswirklichkeit vorbei

Die Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung (AGH-M), besser bekannt als "Ein- Euro- Job", ist ein arbeitsmarktpolitisches Instrument, welches seit Inkrafttreten des Zweiten Sozialgesetzbuches (SGB II) im Jahr 2005 im Förderkatalog enthalten ist. Seitdem ist es ständigen Diskussions- und Änderungsprozessen unterworfen.

Die zunächst sehr schlanke Regelung wurde im Rahmen der arbeitsmarktpolitischen Instrumentenreform zum 1. April 2012 umfassend geändert. Dabei wurde die bis dato enthaltene Entgeltvariante abgeschafft, die Vorschrift jedoch auf acht Absätze erweitert, darunter die folgenden Regelungen:

• gesetzliche Klarstellung, dass die örtlichen Beiräte der Jobcenter bei der Einrichtung der AGH beteiligt werden (Abs. 1 i.V.m. § 18d SGB II);
• Aufnahme der bislang in den Vorschriften zu Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) enthaltenen Legaldefinitionen der Fördervoraussetzungen Zusätzlichkeit (Abs. 2) und öffentliches Interesse (Abs. 3) sowie Neuaufnahme der Wettbewerbsneutralität (Abs. 4) als weitere Fördervoraussetzung;
• Normierung der Nachrangigkeit der AGH gegenüber anderen Eingliederungsleistungen (Abs. 5);
• Einführung einer zeitlichen Beschränkung der Teilnahme auf 24 Monate innerhalb eines Fünfjahreszeitraums (Abs. 6);
• Begrenzung der förderfähigen Maßnahmekosten auf die Sach- und Personalkosten der Träger, die unmittelbar mit der Ausübung der Arbeiten verbunden sind (Abs. 8).

Der Kern des Instruments, zusätzliche, im öffentliche Interesse liegende, wettbewerbsneutrale Arbeiten gegen Erstattung des entstehenden Mehraufwands zu verrichten, ist jedoch seit Einführung des SGB II unverändert geblieben. Verringert haben sich indes die Teilnehmerzahlen und die für die AGH eingesetzten Eingliederungsmittel. In der Tabelle sind die Eintritte in Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung dargestellt.

Tabelle: Eintritte Arbeitsgelegenheiten mit MehraufwandsentschädigungQuelle: Förderstatistik der BA; Sonderberichtr Arbeitsgelegenheiten 2006-2013.

Ersichtlich ist sowohl ein stetiges und deutliches Absinken der Eintritte, also der Teilnehmerzahlen, als auch der für dieses Instrument eingesetzten Eingliederungsmittel. Die Ursachen dafür sind vielfältig. Hauptsächlich sind die immer geringer ausfallenden Eingliederungsmittel je erwerbsfähiger, leistungsberechtigter Person gemäß Eingliederungsmittelverordnung und die erläuterte Instrumentenreform zum 1. April 2012 zu nennen.

Diese Entwicklungen, verbunden mit dem stark an Integration in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ausgerichteten Zielen im SGB II, führen dazu, die knapper werdenden Mittel aus den sogenannten niedrigschwelligen Maßnahmen in eher "integrationsnahe" Instrumente umzusteuern. So werden beispielsweise berufliche Qualifizierungen, gemessen am gesamten Mittelvolumen, mit stetig steigendem Anteil gefördert, während der AGH-Anteil überproportional zurückgeht. Immer gefragter sind Eingliederungszuschüsse, Leistungen aus dem Vermittlungsbudget sowie Einstiegsgeld.

Maßnahmen "aus einer Hand" sind kaum realisierbar

Als weiterer Hemmschuh für die AGH erweist sich das seit 1. April 2012 bestehende faktische Verbot, Qualifizierung und Betreuung im Rahmen der AGH zu fördern. Da nur Kosten übernommen werden, die unmittelbar mit der Ausübung der Arbeiten verbunden sind, können die in der Vergangenheit favorisierten Maßnahmemodelle "aus einer Hand" nur schwer umgesetzt werden. Das heißt, es wird immer schwieriger, wenn nicht gar unmöglich, während der Beschäftigung zu qualifizieren und sozialpädagogisch zu begleiten. Die vom Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit der kombinierten Teilnahme an AGH und beispielweise an Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung hat sich in der Praxis - wie von Praktikern vorab warnend befürchtet - nicht durchgesetzt. Erforderlich wären zwei Zuweisungen in zwei unterschiedliche Maßnahmen bei möglicherweise verschiedenen Trägern nach rechtlich unterschiedlichen Voraussetzungen. Zudem ist ein Mehraufwand an die Teilnehmer(in­nen) zu zahlen, wenn diese beschäftigt sind. Während der Qualifizierung ist dies jedoch nicht möglich, was für die Betroffenen schwer zu verstehen ist und sich wiederum hemmend auf die Qualifizierung auswirkt.

Vorrang für integrations­nähere Instrumente

Ein weiterer Faktor, weshalb das Instrument weniger genutzt wird, ist die zu dokumentierende Nachrangigkeit gegenüber anderen Leistungen zur Eingliederung in Arbeit, mit denen die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt unmittelbar unterstützt werden kann. Dementsprechend ist vor der Zuweisung in eine Arbeitsgelegenheit zu prüfen, ob nicht jedwedes integrationsnäher ausgestaltete Instrument vorrangig genutzt werden kann.

Noch nicht in die obige Nutzungsstatistik eingeflossen ist die neue Regelung, wonach eine maximale Teilnahmedauer von 24 Monaten innerhalb eines Fünfjahreszeitraums zulässig ist. Diese Regelung wirkt für erstmalige Eintritte nach dem 31. März 2012. Daher hat noch kein(e) Teilnehmer(in) im Jahr 2013 bereits die 24 Monate erfüllt. Dementsprechend wird diese Regelung künftig für einen weiteren Rückgang der Teilnehmerzahlen sorgen. Gleichzeitig dürften sich bei arbeitsmarktfernen Personen, die zwar über zwei Jahre zuverlässig in einer AGH gearbeitet und hierfür die Mehraufwandsentschädigung erhalten haben, Frustrations- und Resignationstendenzen bemerkbar machen, wenn sie trotz allem keine Chancen auf eine sozialversicherungspflichtige Be­schäftigung haben. Häufig handelt es sich um Personen, die unter anderem durch gesundheitliche Beeinträchtigungen und weitere individuelle Problemlagen kaum in den ersten Arbeitsmarkt vermittelbar sind.

Die Lebenswirklichkeit wird verkannt

Im Spannungsfeld zwischen sinnstiftender sowie arbeitsmarktpolitisch zweckmäßiger Tätigkeit einerseits und den Fördervoraussetzungen andererseits erfolgen Rechtmäßigkeitsprüfungen sehr formal und "wortlautbezogen" und verkennen teilweise die Lebenswirklichkeit der Betroffenen.

In seinem Kurzbericht 3/2015 stellt das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) fest, dass öffentlich geförderte Beschäftigung dann zur Verbesserung sozialer Teilhabe beitragen kann, wenn "die Maßnahme freiwillig aufgenommen wird, einen vergleichsweise hohen Stundenumfang aufweist und insgesamt einer regulären Erwerbstätigkeit möglichst ähnlich ist" (s. dazu auch Beitrag von Tim Obermeier, S. 19 in diesem Heft).

An dieser Stelle widerspricht sich die enge Auslegung der Fördervoraussetzungen mit der eindeutig formulierten Notwendigkeit einer möglichst marktnahen Beschäftigung, wie ein Praxisbeispiel deutlich macht.

Zu einem Einsatz im Tierheim vertritt eine Prüfinstanz die Auffassung, dass es zulässig sei, sich "sozial" um die Katze zu kümmern. Das heißt mit ihr zu spielen und ihr Ausgang zu ermöglichen, sei durchaus genehmigungsfähig. Hingegen seien alle pflegerischen Tätigkeiten, also beispielsweise Füttern oder Säubern des Geheges, nicht zu genehmigen.

Mit der Katze spielen, aber nicht füttern

Absurde Beispiele wie dieses lassen sich in zahlreichen Tätigkeitsbereichen finden. Sie tragen maßgeblich zum Zerrbild der AGH in der Öffentlichkeit bei.

Die Ursachen, wodurch das Instrument immer unwichtiger wird, scheinen so massiv zu sein, dass sich diese Entwicklung vermutlich fortsetzen wird. Das für besonders arbeitsmarktferne Personen gedachte Instrument wird somit zunehmend ausgehöhlt. Das SGB II bleibt weiterhin die Antwort schuldig, wie diesem Personenkreis, der selbst von günstiger Arbeitsmarktlage kaum profitiert, zumindest sinnstiftende Teilhabe am Erwerbsleben und an der Erwerbsgesellschaft ermöglicht werden kann. Es bleibt zu hoffen, dass durch das neue ESF-Programm für Langzeitarbeitslose neue Impulse entstehen. Bemerkenswert ist, dass der genannte IAB-Bericht herausarbeitet, dass öffentlich geförderte Beschäftigung soziale Teilhabe verbessern kann.

Der Beschäftigungszuschuss (BEZ), den das SGB II zu Zeiten der vorherigen Großen Koalition ermöglichte, wurde 2012 wieder gestrichen. Mit dem BEZ wurde nach einer ersten, auf 24 Monate befristeten Förderphase in einer weiteren unbefristeten Förderung die Teilhabe am Erwerbsleben auch dauerhaft ermöglicht. Entsprechende Bestandsfälle werden durch die Leistungsträger weiterhin geführt. Es ist anzunehmen, dass die Streichung dieses Instruments in erster Linie der allgemeinen Haushaltssituation ge­schuldet war. Dauerhafte Lohnsubventionierung benötigt auch dauerhafte Eingliederungsmittel, die dann für neue Förderfälle fehlen. Dem könnte jedoch mit einem klug ausgestalteten Aktiv-Passiv-Transfer unter Einbezug der Leistungen zum Lebensunterhalt Rechnung getragen werden. Dadurch würde Arbeit statt Arbeitslosigkeit gefördert.

Abzuwarten bleibt, wie die aktuellen Bestrebungen der Bundesregierung für die besonders arbeitsmarktfernen Personen ausgestaltet sein werden. Es bleibt zu hoffen, dass dabei die Bedürfnisse der Menschen nach sozialer Teilhabe im Vordergrund stehen.

Erwerbsfähig ist, wer nicht wegen Krankheit oder Behinderung auf absehbare Zeit außerstande ist, unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig zu sein. Bedingt durch die niedrigschwellige Definition zeigt sich nach zehn Jahren Grundsicherung, dass ein einfach zu handhabendes und niedrigschwelliges ­Förderinstrument im Sinne einer längerfristig strukturell angelegten Förderung notwendig ist.