Das Gefühl, wieder gebraucht zu werden

Arbeitslosigkeit bleibt auf dem deutschen Arbeitsmarkt weiterhin ein relevantes Phänomen. Allen Jubelmeldungen über die positive Wirtschaftslage zum Trotz waren 2014 fast eine Million Menschen langzeitarbeitslos. Die Situation scheint sich nicht zu verbessern. Aufgrund allerlei statistischer Taschenspielertricks ist die eine Million nur die Spitze des Eisbergs. Über 2,8 Millionen Hartz-IV-Empfänger(innen) sind bereits seit über vier Jahren auf die Leistungen angewiesen, viele von ihnen schon seit über zehn Jahren. Der Markt wird es schon richten, so die gängige Auffassung. Doch nach einigen Jahren Wirtschaftsaufschwung müssen wir ernüchternd feststellen, dass der Markt es nicht richtet und weiterhin viele Arbeitsplätze fehlen. Zudem haben sich die Qualifikationsanforderungen gewandelt und der Strukturwandel der Wirtschaft tut sein Übriges.

Geringere Arbeitslosigkeit führt zu mehr Druck

Aus der empirischen Forschung ist bekannt, dass die persönliche Situation für die weiterhin arbeitslosen Personen umso belastender wird, je besser sich die wirtschaftliche Lage darstellt. Der Abbau der Arbeitslosigkeit verstärkt vor allem den Druck auf diejenigen, die keine Arbeit finden, weil sie immer wieder mit der Frage konfrontiert werden, wann es endlich mit einer neuen Stelle klappt. Diese Situation führt zu Vereinsamung und zum Rückzug aus sozialen Beziehungen, denn wer will sich immer wieder für eine Sache rechtfertigen, die nicht allein in seiner Hand liegt?

In einer Untersuchung hat das Institut für Bildungs- und Sozialpolitik¹ (IAB) zuletzt nachgewiesen, dass es in Deutschland rund 480.000 Menschen gibt, die zu den arbeitsmarktfernsten zählen. Sie haben in den vergangenen Jahren so gut wie keinen einzigen Tag gearbeitet. Bei ihnen kumulieren sich sogenannte Vermittlungshemmnisse, die eine Integration in den Arbeitsmarkt erschweren. Dazu zählen gesundheitliche Einschränkungen, Alter oder fehlende Qualifikationen. Bei vielen dieser Personen steht nicht nur ein Hemmnis im Weg, sondern es sind multiple Hemmnisse. Alter oder gesundheitliche Einschränkungen werden aber erst zu einem Hemmnis, wenn Unternehmen Arbeitslose aufgrund dieser Merkmale aussortieren. Aus Untersuchungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung ist beispielsweise bekannt, dass nur jeder dritte Betrieb überhaupt langzeitarbeitslose Personen einstellen würde. Die heterogene Gruppe der Menschen, die dauerhaft vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen sind, zeichnet sich durch vielfältige soziale Problemlagen aus. Der Arbeitsmarkt bietet kaum noch Jobs für sie. Da Arbeit in unserer dominanten Erwerbsgesellschaft eine enorme Bedeutung hat und das Gefühl vermittelt, an der Gesellschaft teilzuhaben, führt ein Leben ohne Arbeit zu geringerer Lebenszufriedenheit.

Arbeitsmarkt-Instrumente müssen verlässlich sein

Aufgabe der Arbeitsmarktpolitik ist es, die Beschäftigungschancen für diese Personen zu verbessern oder, wo dies mittelfristig nicht gelingt, alternative Beschäftigungsangebote zu unterbreiten. Öffentlich geförderte Beschäftigung war und ist eine Möglichkeit, auch Menschen, die auf dem regulären Arbeitsmarkt keine Chance haben, Teilhabe durch Arbeit zu ermöglichen. ABM, SAM, BSI, FAV, AGH und BEZ, hinter diesen Abkürzungen verbirgt sich ein Teil des arbeitsmarktpolitischen Instrumentenkastens der Arbeitsverwaltung. Er wurde in den vergangenen Jahren immer wieder modifiziert, ohne jedoch verlässliche Stabilität zu bieten.

Ein Instrument, das in den öffentlichen Debatten als Ein-Euro-Job häufig diskreditiert wird und im Amtsdeutsch "Arbeitsgelegenheit in der Mehraufwandsvariante" heißt, hat nach den Hartz-Reformen die öffentlich geförderte Beschäftigung mit zeitweise über 300.000 Teilnehmenden dominiert. Nach einem Bericht des ­Bundesrechnungshofs, der mangelnde Integrationsquoten von ehemaligen Teil­nehmenden monierte, und nach verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Sparmaßnahmen sind die Teilnehmerzahlen enorm zurückgegangen. Zuletzt wurden nur noch knapp über 100.000 Personen gefördert.

Wie nehmen Betroffene die Beschäftigung wahr?

Die Wirkungsforschung mit ihren komplexen Methoden hat die Arbeitsgelegen­heiten in vielen Studien untersucht. Im Mittelpunkt stand dabei die Frage, ob die Maßnahmen die Beschäftigungschancen der Teilnehmer(innen) erhöhen, sie da­nach also schnell wieder eine neue Stelle finden. Die Arbeitsgelegenheiten richten sich an besonders arbeitsmarktferne Arbeitslose und sollen als Ultima Ratio der aktiven Arbeitsmarktpolitik zum Einsatz kommen. Es werden also Menschen gefördert, denen die Jobcenter kaum noch Chancen auf dem Arbeitsmarkt attestieren, und die Wirksamkeit der Maßnahmen bemisst sich an den späteren Eingliederungserfolgen. Angesichts der zunehmend ökonomisierten Ausrichtung der Arbeitsverwaltung, die alles mit möglichst einfach messbaren Zielvorgaben hinterlegt, ist dies eine verständliche Vorgehensweise. Sie ist jedoch falsch, da sie zulasten der Schwächsten in unserer Gesellschaft geht.

Das Institut für Bildungs- und Sozialpolitik hat deshalb mit einer qualitativen Längsschnittstudie Teilnehmer(innen) an Arbeitsgelegenheiten zu verschiedenen Zeitpunkten befragt und über ein Jahr begleitet.² Untersucht wurde, wie die Personen die Beschäftigung selbst wahrnehmen und was sich bei ihnen dadurch verändert. Dazu wurde das Konzept der sozialen Teilhabe benutzt. Damit lässt sich aus Sicht des Instituts das komplexe Wirkungsgefüge der Ein-Euro-Jobs besser erfassen. Es wurde festgestellt, dass der Großteil der Personen auch nach einem Jahr noch keine reguläre Beschäftigung gefunden hat, sie den Ein-Euro-Job trotzdem durchaus positiv bewerten und zum Teil über ehrenamtliche Tätigkeiten versuchen, den Anschluss an die Arbeitswelt nicht zu verlieren. Ein weiteres interessantes Ergebnis der Studie war, dass viele ­Personen im Jobcenter selbst nach einem Ein-Euro-Job gefragt haben, weil sie unbedingt der Arbeitslosigkeit entfliehen wollten. Die Untersuchung zeigte, dass es vor allem Dimensionen sozialer Teilhabe waren, wie die Verbesserung der sozialen Kontakte und des Einkommens, die die Teilnehme­r(innen) besonders schätzten. Sie berichteten, wieder einen Grund zum Aufstehen zu haben, konnten ihren Tag strukturieren und identifizierten sich mit der Arbeit. Die Ergebnisse zeigen auch, dass die Teilnehmer(innen) andere Ziele verfolgen als die direkte Aufnahme einer Beschäftigung. Das Gefühl zu verspüren, endlich wieder gebraucht zu werden und eine Aufgabe zu haben, ist für viele wesentlich bedeutsamer, als im Anschluss eine Beschäftigung zu finden. Darauf hat auch zuletzt das IAB in einer Studie hingewiesen.³ Die Wirkungsforschung vernachlässigt diese vielfältigen Effekte, die vor dem Hintergrund jahrelanger Arbeitslosigkeit einen wichtigen Mehrwert darstellen können, wenn es nicht zur dauerhaften Ex­klusion langzeitarbeitsloser Menschen kommen soll.

Mühsam aufgebaute Kontakte enden plötzlich

Was die Personen am meisten brauchen, sind Zukunftsperspektiven. Ein Ein-Euro-Job ist immer nur befristet, und nach der Förderung stehen sie häufig wieder vor dem Nichts. Mühsam erkämpfte soziale Stabilisierung und neu aufgebaute soziale Kontakte enden plötzlich. Viele Teilnehmer(innen) der Studie berichteten, dass sie danach in ein Loch fielen. Auch andere kurzfristige Maßnahmen wie Bewerbertrainings haben die Interviewten schon mehrfach durchlaufen, ohne dass sich etwas an ihrer Situation geändert hat.

Was wirklich hilft, um der Arbeitslosigkeit zu entkommen, sind intensive Betreuung und Beratung, wie sie bereits in einigen Modellprojekten erfolgreich erprobt wurden. Weniger Arbeitslose pro Berater, große Handlungsspielräume für einen flexiblen Einsatz von Maßnahmen und innovative Beratungsansätze können auch Langzeitarbeitslosen helfen, wieder eine Stelle auf dem regulären Arbeitsmarkt
zu finden. Von einer flächendeckenden Umsetzung dieser erfolgreichen Modellprojekte sind wir bisher noch entfernt. Was passiert aber, wenn auch diese Ansätze nicht den gewünschten Erfolg zeigen? Die Ergebnisse der Studie zeigen, dass es sinnvoll sein kann, das Ziel des Übergangs in Erwerbstätigkeit zunächst zurückzustellen und Maßnahmen der öffentlich geförderten Beschäftigung dazu zu nutzen, soziale Teilhabe sicherzustellen. Dazu gehört nicht die kurzfristige Beschäftigung, die die Geförderten schnell wieder alleine­lässt, sondern ein strukturiertes Förderkonzept. Darin hätten auch die Ein-­
Euro-Jobs ihren Platz, die ein erster Wiedereinstieg sein können. Um die ­Personen nicht dauerhaft einzuschließen, müssen sie in echten Unternehmen beschäftigt und am gesellschaftlichen ­Produktionsprozess beteiligt werden. Diese sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätze können teilweise durch ein Gehalt und teilweise aus einem individuellen Zuschuss, der sich an der Leistungsfähigkeit der Personen orientiert, finanziert werden. Für diese Arbeitsplätze sollten Kriterien wie Wettbewerbsneutralität, öffentliches Interesse und Zusätzlichkeit fallen, die bisher die sinnvolle Definition von Tätigkeitsfeldern hemmen und dazu führen, dass geförderte Beschäftigung möglichst weit weg vom regulären Arbeitsmarkt angesiedelt ist. Wenn die Förderung für alle Arbeitgeber geöffnet wird, entfällt auch das Problem der Wettbewerbsverzerrung. Den geförderten Beschäftigten müssen reale Aufstiegschancen in Aussicht gestellt werden, damit sie nicht dauerhaft in einem Sonderarbeitsbereich zementiert sind.

Konzepte zur Umsetzung dieser Vorschläge liegen auf dem Tisch. Mit dem Passiv-Aktiv-Transfer, bei dem die passiven Leistungen, wie Arbeitslosengeld II und Kosten der Unterkunft, in Zuschüsse zur Finanzierung einer aktiven Beschäftigung umgewandelt werden, ist ein fundierter Finanzierungsvorschlag vorhanden. Das neue ESF-Bundesprogramm der Bundesregierung zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit ist ein erster Schritt. Doch angesichts von über 480.000 arbeitsmarktfernen Menschen ist die anvisierte Zahl von 30.000 Teilnehmer(inne)n nur ein Tropfen auf den heißen Stein.
 
Anmerkungen
1. Obermeier, Tim; Sell, Stefan; Tiedemann, Birte: Es werden mehr. Aktualisierte Abschätzung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung aus der sich verfestigenden Langzeitarbeitslosigkeit. Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 15/2014, Remagen, 2014.
2. Obermeier, Tim; Schultheis, Kathrin; Sell, Stefan: Endstation Arbeitsgelegenheiten!? Teilhabeperspektiven in "Ein-Euro-Jobs".
Remagen: ibus-Verlag, 2013.
3. Christoph, Bernhard; Gundert, Stefanie;
Hirseland, Andreas; Hohendanner, Christian; Hohmeyer, Katrin; Ramos Lobato, Philipp: Ein-Euro-Jobs und Beschäftigungszuschuss: Mehr soziale Teilhabe durch geförderte
Beschäftigung? IAB-Kurzbericht 3/2015, Nürnberg, 2015.