Milliarden nur für Schmu? – Wie Familienpolitik wirkt

Die Wirkungen zentraler Instrumente der deutschen Familienpolitik, beispielsweise des Kindergeldes und des Ehegattensplittings, wurden von 2009 bis 2013 erstmals systematisch untersucht, um eine Wissensbasis für die Politikgestaltung zu schaffen. Im Jahr 2013 wurden erste Ergebnisse der „Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Leistungen“¹ veröffentlicht. Politische Schlussfolgerungen wurden vorerst wenige gezogen, eher sah sich die Regierung in ihrer Politik bestätigt.² In vielen Medien dagegen war zu lesen, dass ein Großteil der 200 Milliarden Euro, die der Staat jedes Jahr zur Förderung von Familien ausgebe, sinnlos verschwendet werde. Das Ganze sei ein „Instrumentenkasten der Machtlosigkeit“, meldete etwa die FAZ.³

Mit ihren eigenen Empfehlungen an die Politik gingen daher drei an der Evaluation beteiligte Institute direkt an die Öffentlichkeit: das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin), das Ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München und das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW).⁴ Sie fokussierten Auswirkungen auf die Quote der Müttererwerbstätigkeit. Als hinderlich beispielweise für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf bewerteten sie Leistungen, die eine ungleiche Aufteilung von Familien- und Erwerbsarbeit zwischen Ehe-Partner(inne)n unterstützen – wie das Ehegattensplitting oder die beitragsfreie Mitversicherung von Ehepartner(inne)n in der Krankenversicherung.

Aber auch diese Sichtweise fand Kritiker(innen). „Familien werden in dieser Bewertung rein aus der ökonomischen Perspektive betrachtet ... Die Empfehlungen der Wirtschaftsforschungsinstitute gehen deshalb in weiten Teilen an den Wünschen der Familien und den Bedürfnissen der Kinder vorbei“, sagte etwa Elisabeth Bußmann, Präsidentin des Familienbundes der Katholiken.⁵ Statt möglichst hoher Erwerbsbeteiligung der Eltern müssten ein fairer Familienlastenausgleich und die Wahlfreiheit der Lebensentwürfe die zentralen Ziele der Familienpolitik sein. Nicht berücksichtigt werde zudem, dass Familien die an sie gerichteten Leistungen über Steuern teilweise selbst finanzierten, so der Familienbund. Darüber hinaus fördere der Staat Familien nicht mit 200, sondern nur mit 39 Milliarden Euro. In der Summe von 200 Milliarden Euro seien auch 38 Milliarden Euro für Verwitwetenrenten, 19,5 Milliarden Rückerstattung zu viel gezahlter Steuern im Rahmen des Kindergeldes und 20 Milliarden Euro für das Ehegattensplitting enthalten.⁶ Um welche Leistungen also geht es bei der Gesamtevaluation?

18 untersuchte Leistungen

Für das Jahr 2010 listet das Bundesfamilienministerium (BMFSFJ) 156 unterschiedliche Leistungen für Ehepaare und Familien. Ihr Gesamtvolumen beträgt 200,3 Milliarden Euro. Davon beanspruchen familienbezogene Leistungen 125,5 Milliarden Euro, ehebezogene Maßnahmen sind mit knapp 75 Milliarden Euro enthalten (s. Infokasten auf Seite 22, oben, in neue caritas Heft 2/2014).⁷ Für die Evaluation ausgewählt wurden 18 Leistungen, unter anderem das Kindergeld, das Elterngeld, das Ehegattensplitting und der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende (s. Infokasten auf Seite 22, unten, in neue caritas Heft 2/2014). Diese Leistungen wurden von verschiedenen Universitäten und Instituten untersucht. Bewertungsgrundlage waren folgende Ziele:

• die Sicherung der wirtschaftlichen Stabilität der Familien;
• die bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf;
• die frühe Förderung von Kindern;
• die Erfüllung von Kinderwünschen und
• der Nachteilsausgleich zwischen den Familien. Dabei geht es darum, Gerechtigkeit zwischen verschiedenen Familientypen – Mehrkindfamilien, Alleinerziehende, Familien in unterschiedlichen Phasen des Lebenszyklus – herzustellen.

Es fällt auf, dass die Ziele unterschiedlich interpretierbar sind. Möglichkeiten zur Operationalisierung (also der Messbarmachung) der Ziele werden in der Machbarkeitsstudie von 2008 erläutert.⁸ Die Operationalisierung des Ziels „Vereinbarkeit von Familie und Beruf“ sieht beispielsweise vor, die Erwerbsquote von Eltern zu messen. Wie sich die Abstimmung von Familien- und Berufsleben qualitativ gestaltet, ist dagegen nicht im Visier. Das familienpolitische Ziel der Wahlfreiheit war kein Teil des Zielkatalogs. Im Vordergrund standen die Ziele einer ökonomisch motivierten Familienpolitik, die die Berufstätigkeit von Frauen/Müttern fördern möchte.

Familien haben andere Sicht

Die Evaluation setzte auf Befragungen und Analysen, die auf die Wirksamkeit von Leistungen im Hinblick auf oben genannte Ziele sowie ihre Kosten-Nutzen-Relation abstellten. Angesichts der vielfältigen Methoden, Teilstudien und untersuchten Leistungen lassen sich die Ergebnisse nicht einfach zusammenfassen. Blickt man auf die zugrunde gelegten Ziele, gibt es fast bei allen Leistungen Zielkonflikte. Aber reicht diese Feststellung aus, um die Leistungen als uneffektiv zu kennzeichnen? Es stellt sich die Frage, wann eine familienbezogene Leistung wirksam zu nennen ist. Familien beantworten das aus einer anderen Perspektive heraus als Wissenschaftler(in­nen). Dies zeigen die zur Gesamtevaluation gehörenden Akzeptanzanalysen des  Instituts für Demoskopie Allensbach.

80 Prozent der erwachsenen Bevölkerung können über Erfahrungen mit mindestens einer ehe- und familienbezogenen Leistung berichten, knapp die Hälfte der Bevölkerung nutzt aktuell eine der Leistungen.⁹ Die meisten Leistungen werden von den Nutzer(inne)n als wichtig eingestuft – je sichtbarer und höher eine Leistung ist, desto wichtiger erscheint sie. Auch in ihrer Wirkung umstrittene Leistungen genießen daher in der Bevölkerung hohe Akzeptanz, etwa die „großen drei“: Kindergeld, beitragsfreie Mitversicherung und Ehegattensplitting. Von den Familien, die diese Leistung selbst beziehen, bezeichnen  87 Prozent das Kindergeld, 80 Prozent die beitragsfreie Mitversicherung in der GKV beziehungsweise 61 Prozent das Ehegattensplitting als „besonders wichtig“. ¹⁰

Das Kindergeld verbessert denn auch spürbar die Einkommenslage von Arbeitnehmer(inne)n mit Kindern. Ohne das Kindergeld würden mehr als 1,2 Millionen Familien in Hartz IV abrutschen.¹¹ Auch das Ehegattensplitting erhöht das Haushaltseinkommen kurzfristig. Langfristig aber zeigen sich negative Einkommenseffekte, weil das Ehegattensplitting die Arbeitsanreize für Mütter gering hält. Der erwartete Nettoertrag aus der eigenen Erwerbstätigkeit spielt bei Paaren eine wichtige Rolle für die Entscheidung, wer in welchem Umfang arbeitet: Derzeit meinen 22 Prozent der teilzeitberufstätigen Mütter, dass sich eine Ausweitung ihrer Arbeitsstunden wegen der dann höheren Betreuungskosten und Steuerabzüge für sie nicht lohnen würde.¹² Daher erscheint das Ehegattensplitting aus wirtschaftlichen, gleichstellungs- und armutspolitischen Gründen reformierungsbedürftig.

Tages­betreuung wird gelobt

Einzig die durch Länder, Kommunen und Bund geförderte Kindertagesbetreuung wirkt sich positiv auf alle definierten Ziele aus. Hier sind sich die meisten Eltern und Wissenschaftler(innen) einig. Die Kindertagesbetreuung kann die Entscheidung, Kinder bekommen zu wollen, positiv beeinflussen. Sie unterstützt die Erwerbstätigkeit von Müttern und stabilisiert das Einkommen der Familien. Dadurch profitieren insbesondere Familien im untersten Einkommensquartil. Müssten Eltern die Kosten der Kindertagesbetreuung vollständig selbst bezahlen, würden weniger Kinder in Kitas und von Tagespflegepersonen betreut und weniger Mütter würden arbeiten gehen. Außerdem kann Kinderbetreuung die frühe Förderung von Kindern unterstützen. Das heißt, sie kann die elterliche Förderung um wesentliche Elemente ergänzen. Gemäß DIW sind Kinder, die ein Jahr früher eine Kindertageseinrichtung besuchen, im Hinblick auf ihre Alltagsfertigkeiten signifikant weiter. Das Ziel der frühen Förderung von Kindern wird aber nur dann erreicht, wenn die Betreuungsqualität gut ist. Hier gibt es in Deutschland noch Handlungsbedarf.¹³

Wünschenswert wäre, länderübergreifend Qualitätsstandards zu regeln und das Ganztagsangebot auszuweiten. Sowohl Ganztagsangebote als auch qualifizierte Betreuungsangebote für Kinder bis zu drei Jahren und in Randzeiten sind gerade für Allleinerziehende Voraussetzung, eine Ausbildung fortzusetzen oder eine existenzsichernde Arbeit auszuüben.

Bei den monetären Transfers fällt der Blick zuerst auf das Kindergeld. Eine Erhöhung ist mit den Evaluationsergebnissen nicht begründbar, zumal sie Beschäftigungsangebot und -anreiz von Müttern eher verringert.¹⁴ Dieser Effekt ist allerdings schwach. Zudem stehen den mit dem Kindergeld verbundenen negativen Arbeitsanreizen positive Anreizeffekte für Familien gegenüber, deren Einkommen durch das Kindergeld über den ALG-II-Satz steigt. In der Folge verringert sich die Zahl der Familien, die auf Leistungen der sozialen Grundsicherung angewiesen sind.¹⁵ Insgesamt bleibt durch das Kindergeld nach Schätzungen des ZEW über 1,2 Millionen Familien die Inanspruchnahme von ALG II erspart. Dagegen nutzt das Kindergeld Familien, die trotzdem auf ALG II angewiesen sind, gar nichts. Kindergelderhöhungen scheinen daher kein gutes Instrument, um das Armutsrisiko zu senken. Dass eine Ausweitung des Kinderzuschlags, wie sie der Deutsche Caritasverband (DCV) vorschlägt, sinnvoll ist, wird von den Evaluationsergebnissen dagegen bestätigt. Die Wirkungen neuartiger Leistungen, wie sie ein einkommensabhängiges Kindergeld darstellen würde, wurden nicht in den Blick genommen.

Was das Elterngeld betrifft, so bewertet das DIW es als Fortschritt, wenn Mütter durch die im Vergleich zum früheren Erziehungsgeld kürzere Bezugszeit des Elterngeldes wieder früher erwerbstätig sind.¹⁶ Dass sich seit der Einführung der Leistung im Jahr 2007 die Erwerbsunterbrechungen von Müttern erkennbar verkürzt haben, wird als Beitrag zur wirtschaftlichen Stabilität der Familien gesehen. Grundsätzlich ist aber festzuhalten, dass Leistungen wie Kindergeld, Elterngeld und Ehegattensplitting Eltern dabei unterstützen sollten, sich Zeit für ihre Kinder zu nehmen. Nicht ohne Grund ist die Elternzeit auf drei Jahre angelegt.

Folgt man den Studienergebnissen, könnte das Elterngeld so weiterentwickelt werden, dass es mehr Anreize für eine partnerschaftliche Arbeitsteilung setzt. Möglich wären ein Ausbau der Partnermonate oder günstigere Bedingungen für Eltern, die während der Elternzeit in Teilzeit weiterarbeiten. Teilzeit wird bislang finanziell benachteiligt, weil das Einkommen auf das Elterngeld angerechnet wird.

Vom Elterngeld profitieren Gutverdiener

Parallel dazu ist es aus Caritassicht aber auch wichtig, die ungerechte Verteilungswirkung dieser einkommensabhängigen Lohnersatzleistung wieder aufzuheben. Der Aspekt der sozialen Gerechtigkeit wurde in der Evaluation nicht untersucht. Beim Elterngeld kritisiert der DCV die Verteilungswirkung der Lohnersatzleistung als sozial ungerecht, da Menschen mit höherem Einkommen stärker profitieren.

Für den steuerlichen Bereich belegt die Evaluation, dass sich der Entlastungsbetrag für Alleinerziehende positiv auswirkt. Seit seiner Einführung zum 1. Januar 2004 beträgt er 1308 Euro. Er sollte angehoben werden, zumal die maximal mögliche steuerliche Entlastung von Ehepaaren höher ausfällt als die von Alleinerziehenden.

Der größte Posten ist das Ehegattensplitting, ein Verfahren zur Berechnung der Einkommensteuer von zusammen veranlagten Ehegatten. Es schafft durch Ausgleich der Grenzsteuersätze negative Arbeitsanreize bei dem Partner/der Partnerin mit dem niedrigeren Einkommen. Die Regelungen zur geringfügigen Beschäftigung und zur beitragsfreien Mitversicherung von Ehepartnern in der gesetzlichen Krankenversicherung verstärken diese Auswirkungen. Durch die Einzelbesteuerung der Partner mit Übertragung eines Grundfreibetrags könnte der Staat laut Evaluation bis zu zehn Milliarden Euro pro Jahr sparen. Einfach abschaffen lässt sich das Ehegattensplitting aber schon aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht. In der Politik werden die Vor- und Nachteile von Alternativen wie individueller Besteuerung oder Familiensplitting, bei dem das Einkommen auf alle Familienmitglieder verteilt wird, erörtert. Gerechtigkeitsprobleme gilt es bei allen Modellen zu lösen. Beim Familiensplitting etwa besteht die Gefahr, dass die Entlastungswirkung umso stärker ausfällt, je höher das Familieneinkommen ist und dass die Kosten insgesamt steigen.

Evaluation weiterentwickeln

Die Gesamtevaluation ehe- und familienbezogener Leistungen hat der Forschung in Deutschland wichtige Impulse gegeben. Dabei war es vom Vorgehen her richtig, zu Beginn Ziele und Zielerreichungs-Indikatoren zu benennen. Genau hier sollte aber nachgebessert werden, denn auf diese Weise wurden ausschließlich die benannten Ziele und Indikatoren bewertet.

Auch wäre es wichtig, die verbesserte Datenbasis für weitere Analysen zu nutzen. Wissenschaftler(innen) unterschiedlicher Disziplinen sollten sich an der Fortführung einer systematischen Evaluation beteiligen, zum Wohle der Familien und im Sinne einer zukünftig stärkeren familien- und sozialpolitischen Perspektive.

Anmerkungen

1. Die Evaluation ist ein Projekt des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) und des Bundesministeriums der Finanzen (BMF). Die Prognos AG organisiert den Evaluationsprozess. Die Veröffentlichung eines Abschlussberichts lag zum Redaktionsschluss noch nicht vor.
2. Vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend: Politischer Bericht zur Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Leistungen. Berlin, 2013.
3. Grossarth, Jan: Familienbezogene Leistungen: Politik zeugt keine Kinder. In: FAZ, 11.Juli 2012; vgl. auch „Der Spiegel“ 6/2013, S. 22.
4. Bonin, Holger et al.: Zentrale Resultate der Gesamtevaluation familienbezogener Leistungen. DIW Wochenbericht Nr. 40/2013 vom 2. Oktober 2013.
5. Vgl. Familienbund der Katholiken: Pressemitteilung vom 2. Oktober 2013.
6. Vgl. „Stimme der Familie“: Familienpolitische Leistungen in Deutschland. 60. Jg., 4/2013.
7. Vgl. Bmfsfj: Bestandsaufnahme der familienbezogenen Leistungen und Maßnahmen des Staates im Jahr 2010.
8. Vgl. Beninger, Denis et al.: Machbarkeitsstudie zur stufenweisen Evaluation des Gesamttableaus ehe- und familienbezogener Leistungen in Deutschland. Studie im Auftrag der Prognos AG Basel. ZEW: Mannheim, 2008.
9. Institut für Demoskopie Allensbach: Akzeptanzanalyse I. Staatliche Familienleistungen aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger: Kenntnis, Nutzung und Bewertung. Allensbach, 2012, S. 16.
10. A.a.O., S. 22.
11. Bonin, Holger et al.: Evaluation zentraler ehe- und familienbezogener Leistungen in Deutschland. ZEW und FFP: Mannheim, Münster 2013, S. 62.
12. Institut für Demoskopie Allensbach: Akzeptanzanalyse II. Nutzung und Bewertung staatlicher Leistungen für die Betreuung und Förderung von Kindern sowie für die Altersvorsorge von Familien. Allensbach 2013, S. 9.
13. Vgl. Tietze, Wolfgang et al.: Nubbek – Nationale Untersuchung zur Bildung, Betreuung und Erziehung in der frühen Kindheit – Fragestellungen und Ergebnisse im Überblick. Berlin, 2012.
14. Bonin, Holger et al.: Mikrosimulation ausgewählter ehe- und familienbezogener Leistungen im Lebenszyklus. ZEW: Mannheim, 2013.
15. Bonin, Holger et al.: Evaluation zentraler ehe- und familienbezogener Leistungen in Deutschland. ZEW und FFP: Mannheim, Münster 2013, S.191.
16. Vgl. Geyer, Johannes et al.: Elterngeld: Mütter kehren früher in den Beruf zurück. DIW Wochenbericht Nr. 9/2012.