Eingliederungshilfe: das Gesetz beachten!

Im Recht der Eingliederungshilfe spielen Leistungsvereinbarungen eine zentrale Rolle. Erst in ihnen werden Leistungen - je­denfalls nach der gesetzlichen Konzeption - konkret gefasst. Die gesetzlichen Vorschriften bewegen sich auf einem deutlich höheren Abstrak­tionsniveau. Erst in der zwischen Leistungserbringer und Eingliederungshilfeträger geschlossenen Leistungsvereinbarung wird konkretisiert, auf welche Leistung im Rahmen der Eingliederungshilfe Anspruch besteht. Das Gesetz gibt vor, welche Mindestbestandteile Leistungsvereinbarungen um­fassen müssen. Im derzeitigen Recht der Eingliederungshilfe ist § 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XII maßgeblich: "Die Vereinbarung über die Leistung muss die wesentlichen Leistungsmerkmale festlegen, mindestens jedoch die betriebsnotwendigen Anlagen der Einrichtung, den von ihr zu betreuenden Personenkreis, Art, Ziel und Qualität der Leistung, Qualifikation des Personals sowie die erforderliche sächliche und personelle Ausstattung."

Mit dem Bundesteilhabegesetz wurde ein eigenes Leistungsvereinbarungsrecht für die künftige Eingliederungshilfe geschaffen. Es findet sich im 8. Kapitel des zweiten Teils des SGB IX. Dieser zweite Teil des SGB IX - die Eingliederungshilfe nach dem Bundesteilhabegesetz - wird zum 1. Januar 2020 in Kraft treten. Das 8. Kapitel tritt schon zum 1. Januar 2018 in Kraft. Die Mindestbestandteile der Leistungsvereinbarung regelt § 125 Abs. 2 Satz 1 SGB IX nF:

"In die Leistungsvereinbarung sind als wesentliche Leistungsmerkmale mindestens aufzunehmen:

1. der zu betreuende Personenkreis,
2. die erforderliche sächliche Ausstattung,
3. Art, Umfang, Ziel und Qualität der Leistungen der Eingliederungshilfe,
4. die Festlegung der personellen Ausstattung,
5. die Qualifikation des Personals sowie
6. soweit erforderlich, die betriebsnotwendigen Anlagen des Leistungserbringers."

Neben der bezifferten Aufzählung, die sicher zur Klarheit beiträgt, weist die Vorschrift drei Änderungen auf. Neben Art, Ziel und Qualität der Leistungen ist künftig auch deren Umfang festzulegen. Der Begriff der "Festlegung" der personellen Ausstattung stellt klar, dass die Personalausstattung verbindlich zu vereinbaren ist. Die betriebsnotwendigen Anlagen sind nur dann aufzunehmen, wenn das erforderlich ist - was der Regelfall sein dürfte.

Die Praxis setzt auch die bisherigen Vorgaben nur zum Teil um. Es ist durchaus üblich, dass Leistungsvereinbarungen sich darauf beschränken, auf einen Leistungstyp zu verweisen, der im Rahmenvertrag gelistet ist.¹ Die Beschreibungen von Leistungstypen, die sich in Rahmenverträgen finden, sind jedoch weit davon entfernt, die gesetzlichen Vorgaben für die Mindestbestandteile einer Leistungsvereinbarung zu erfüllen.

Aktuelle Entwicklung in der Rechtsprechung des BSG

Damit stellt sich die Frage, welche rechtlichen Folgen erwachsen, wenn eine Leistungsvereinbarung die gesetzlich vorgeschriebenen Mindestinhalte verfehlt. Eine wirksame Leistungsvereinbarung ist Voraussetzung dafür, dass eine Leistung der Eingliederungshilfe bewilligt werden darf.² Ausnahmen sind nur zulässig, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalls geboten ist.³ Die Entwicklung in diesem Jahr lässt keine Zweifel daran, dass das BSG - anders als die Instanzgerichte - strikt darauf besteht, dass die rechtlichen Vorgaben für Leistungsvereinbarungen eingehalten werden.

Am 8. März 2017 hatte das BSG über eine Revision aus Nordrhein-Westfalen zu ­ent­scheiden, in der es um Leistungen der ­Eingliederungshilfe ging. Es bestand eine Leistungsvereinbarung zwischen dem Landschaftsverband Westfalen-Lippe (LWL) und dem Leistungserbringer, deren Wirksamkeit zwischen den Parteien unstreitig war. Das BSG kam jedoch zu dem Ergebnis, dass eine wirksame Leistungsvereinbarung nicht bestehe, weil der LWL nicht für den Abschluss von Leistungsvereinbarungen zuständig sei. Die bestehende Leistungsvereinbarung verstoße daher gegen ein gesetzliches Verbot und sei deshalb nichtig.⁴ Dass das BSG die Vorschriften des Leistungsvereinbarungsrechts hier als gesetzliches Verbot im Sinn von § 134 BGB auslegt, zeigt, dass das Gericht den leistungsvereinbarungsrechtlichen Vorschriften der Eingliederungshilfe besondere Bedeutung zumisst und auf strenge Beachtung besteht.

Damit dürfte ein großer Teil der Leistungsvereinbarungen in Nordrhein-Westfalen nichtig sein, weil sie zum größten Teil von den überörtlichen Trägern geschlossen wurden. Vor diesem Hintergrund hat der 8. Senat des BSG in der Urteilsbegründung einige Hinweise erteilt:

Wenn die Leistungsvereinbarung nichtig ist und damit wegfällt, entfällt auch die Vergütungsvereinbarung. Zum einen ist die Leistungsvereinbarung Voraussetzung für den Abschluss der Vergütungsvereinbarung. Zum anderen gilt in Bezug auf die Zuständigkeit für die Vergütungsvereinbarung dasselbe wie für die Leistungsvereinbarung. Das BSG weist deshalb darauf hin, dass der Träger der Eingliederungshilfe die Vergütung des Leistungserbringers nicht unter Berufung auf den nun wohl bestehenden vertragslosen Zustand "nach freiem Belieben"⁵ festsetzen darf. Vielmehr sei die Vergütung nach
Maßgabe der Ausnahmeregelung des § 75 Abs. 4 SGB XII zu bestimmen. Das BSG weist ausdrücklich darauf hin, dass § 75 Abs. 4 Satz 3 SGB XII regelt, dass in diesem Fall eine Vergütung nur bis zur Höhe der Vergütung vergleichbarer Einrichtungen in der näheren Umgebung gezahlt werden darf, mit denen wirksame Vereinbarungen bestehen.

Mit Urteil vom 13. Juli 2017 hat das BSG die Rechtsauffassung aus dem Urteil vom 8. März 2017 bekräftigt und befunden, dass eine Leistungsvereinbarung über stationäre Leistungen der Eingliederungshilfe in Niedersachsen nichtig ist, weil auch in Niedersachsen eine Landeszuständigkeit für den Abschluss von Leistungsvereinbarungen nicht gegeben sei.⁶

Nachdem das BSG sich darauf festgelegt hat, das Leistungsvereinbarungsrecht der Eingliederungshilfe als gesetzliches Verbot zu verstehen, erscheint Folgendes als wahrscheinlich: Auch Leistungsvereinbarungen, die die gesetzlich vorgesehenen Mindestbestandteile des Vertrages nicht umfassen, werden dem Verdikt der Nichtigkeit unterfallen.⁷ Beim BSG sind zurzeit zwei Verfahren anhängig, die diese Frage zum Gegenstand haben:

Im Februar 2016 hat das BSG die Revi­sion gegen ein Urteil des Landessozialgerichtes (LSG) Stuttgart zugelassen, in dem die Rechtsfrage, welchen Mindestinhalt eine Leistungsvereinbarung enthalten muss, um wirksam zu sein, im Mittelpunkt steht.⁸ Bereits ein halbes Jahr zuvor hatte das BSG die Revision gegen ein weiteres Urteil des LSG Baden-Württemberg zugelassen, in der dieselbe Frage mittelbar eine entscheidende Rolle spielt.⁹ Beide Revisionen gehören zu den älteren Verfahren, die beim 8. Senat des BSG anhängig sind. Mit den Urteilen ist noch im laufenden Jahr zu rechnen.

Folgen der Nichtigkeit

Wenn das BSG auch Leistungsvereinbarungen, die die gesetzlich vorgesehenen Mindestbestandteile nicht umfassen, als nichtig verwirft, könnte bundesweit ein großer Teil der Leistungsvereinbarungen wegfallen. Ein vertragsloser Zustand hat unter anderem folgende Konsequenzen:

1. Der Leistungserbringer hat keinen Anspruch auf eine Vergütungsvereinbarung und damit auch keinen Anspruch auf Neuverhandlung des Entgelts. Denn eine wirksame Leistungsvereinbarung ist Voraussetzung für den Anspruch auf eine Vergütungsvereinbarung.
2. Der Eingliederungshilfeträger ist berechtigt, die Vergütung auf die Höhe dessen, was ein vergleichbarer und vertragsgebundener Leistungserbringer zu zahlen hat, zu deckeln. Der Grundsatz, dass tarifliche Vergütungen für Mitarbeitende als angemessen anzuerkennen sind, dürfte in diesem Fall nicht zur Anwendung kommen. In welcher Höhe Vergütungen festzusetzen sind, wenn vergleichbare vertragsgebundene Leistungserbringer nicht existieren, ist kaum vorherzusehen. Das Schiedsstellenverfahren dürfte jedenfalls ohne Leistungsvereinbarung nicht eröffnet sein.
3. Leistungen, für die keine (wirksame) Leistungsvereinbarung besteht, dürfen nur nach der Ausnahmevorschrift des § 75 Abs. 4 SGB XII bewilligt werden.

Bis zum 31. Dezember 2019 gilt für die Eingliederungshilfe auch das Recht der Sozialhilfe (SGB XII). Für die Höhe der Vergütung gilt die Übergangsregelung des § 139 SGB XII, nach der die Vergütungen weiter gelten sollen, die am 31. Dezember 2017 gelten - sei es durch Vereinbarung oder durch Festsetzung seitens der Schiedsstelle.

Das gilt jedoch nicht, wenn einer der Leistungs­erbringer oder der Sozialhilfeträger Neuverhandlung verlangt (§ 139 Abs. 2 SGB XII). Neben den Unwägbarkeiten, die ein vertragsloser Zustand ohnehin mit sich bringt, wird wohl diese Möglichkeit der Neuverhandlung der Entgelte, die erst nach Intervention der Wohlfahrtsverbände in das Gesetz aufgenommen wurde, entfallen, wenn keine wirksame Leistungsvereinbarung besteht.

Für die Leistungsvereinbarungen nach dem neuen Recht der Eingliederungshilfe, die ab 1. Januar 2018 verhandelt werden können, gibt die aktuelle Entwicklung allen Anlass, strikt darauf zu achten, dass alle gesetzlichen Vorschriften für die Leistungsvereinbarungen eingehalten werden. Das gilt nicht nur für die Zuständigkeit, sondern insbesondere für die Mindestbestandteile der Leistungsvereinbarung, die durch § 125 Abs. 2 Satz 1 SGB IX nF gesetzlich vorgegeben sind. Das Bundesteilhabegesetz hat die Rechtsposition der Leistungserbringer hier substanziell gestärkt, indem das Schiedsstellenverfahren, das bislang nur der Vergütungsvereinbarung vorbehalten war, nun auch für Leistungsvereinbarungen anzuwenden ist.

Anmerkungen
1. Alle Rahmenverträge sind hier veröffentlicht: www.bagfw.de, Suchwort: "Landesrahmenverträge Eingliederungshilfe § 79".
2. Altes Recht: § 75 Abs. 4 Satz 1 SGB XII, neues Recht: § 123 Abs. 1 Satz 1 SGB IX nF.
3. Altes Recht: § 75 Abs. 4 SGB XII, neues Recht: § 123 Abs. 5 SGB IX nF.
4. BSG, Urteil vom 8.3.2017, B 8 SO 20/15 R, Rn 20.
5. BSG, Urteil vom 8.3.2017, B 8 SO 20/15 R, Rn 22.
6. B 8 SO 21/15 R. Die Bekräftigung in einem ­weiteren Urteil ist auch deshalb bedeutsam, weil sich Zusammensetzung und Vorsitz des Senats zwischen beiden Urteilen geändert haben.
7. Dies wird in der Kommentarliteratur bereits vertreten: Jaritz, S.; Eicher, W. in: jurisPK-SGB XII, 2. Aufl. 2014, § 76 SGB XII, Rn. 45.
8. Anhängig unter B 8 SO 10/16 R, Vorinstanz LSG BaWü, Urteil vom 25. Juni 2015, L 7 SO 1447/11.
9. Anhängig unter B 8 SO 19/15 R, Vorinstanz LSG BaWü, Urteil vom 4. Dezember 2014, L 7 SO 135/11.