Privater Strafvollzug: kein Beleg für Wirtschaftlichkeit

 "Staat oder privat":¹ Unter diesem Schlagwort wurde in den letzten Jahren eine heftige Diskussion über die Privatisierung von Justizvollzugsanstalten (JVA) geführt. Diese hat in letzter Zeit eine interessante, aber für Insider nicht völlig überraschende und ziemlich eindeutige Richtung genommen. Ursächlich für die Entscheidung zur Privatisierung des Strafvollzugs in etlichen Bundesländern waren vor allem fiskalische und betriebswirtschaftliche, zum Teil aber auch gesellschaftspolitische oder rein parteipolitische² Gründe. Nun hat die staatliche Finanzkontrolle der Rechnungshöfe wenn nicht für endgültige Klarheit, so doch zumindest für eine deutliche Problembenennung und wirtschaftliche Transparenz gesorgt. Die Presseschlagzeilen³ kennzeichnen beispielhaft die aktuelle Situa­tion in Sachsen-Anhalt, Baden-Württemberg oder in Hessen. In Bayern hatte der Haushaltsausschuss des Landtags die private Finanzierung für eine neue Anstalt bei Augsburg gestoppt. Die Wirtschaftlichkeit des Public-private-Partnership(PPP)-Projekts konnte nicht nach­gewiesen werden.⁴

Die Privatisierungsdiskussion war zunächst geprägt vom Beispiel von in privater Regie geführten Anstalten im europäischen und außereuropäischen Ausland, insbesondere im angelsächsischen Raum.⁵ Diese Erfahrungen dürften nur eingeschränkt nutzbar sein für eine Bewertung der bundesdeutschen Privatisierungsbemühungen im Hinblick auf die doch elementaren rechtlichen Unterschiede.⁶ Es lohnt sich jedoch, einige Stationen der Entwicklung in den Bundesländern Baden- Württemberg, Sachsen-Anhalt und Hessen zu betrachten.

Rechtliche Bewertung der Privatisierung

Gegenstand der Prüfung der Rechnungshöfe waren weder vollzugspraktische noch vollzugsrechtliche oder vollzugspolitische Probleme, sondern Haushalts- und Wirtschaftlichkeitsfragen. Der (Teil-)Privatisierung von Justizvollzugsanstalten in Hessen war beispielsweise eine umfangreiche ­Diskussion vorausgegangen, die unter anderem zur Erstellung eines Gutachtens führte.⁷ Zu einer ähnlichen rechtlichen Bewertung war bereits die rot-grüne Vorgängerregierung gekommen.⁸ Eine Privatisierung des gesamten Strafvollzugs wird zutreffend als unzulässig bezeichnet, da der Kernbereich der Inneren Sicherheit des Staates tangiert ist. Dienst- und Serviceleistungen im weiteren Sinn können da­gegen privat erbracht werden, sofern sie keine Eingriffsbefugnisse gegenüber Gefangenen notwendig machen.⁹ Aufgaben der Sicherheit und Ordnung, das heißt Bewachungsaufgaben, die auch die Erlaubnis zur Anwendung unmittelbaren Zwangs enthalten, obliegen hoheitlich und ausnahmslos dem Staate. Leistungen der Verpflegung und Versorgung (zum Beispiel Bekleidung, Küche, medizinische Betreuung) können auch von privaten Anbietern erbracht werden, was in kleinen Vollzugsanstalten ohnehin schon ge­schieht.

Die Frage, ob Maßnahmen der Betreuung und Behandlung der Gefangenen problemlos privat organisiert werden können oder unter staatlicher Regie durchzuführen sind, wird unterschiedlich beantwortet.¹⁰ So verweist der Rechtswissenschaftler Alexander Böhm zutreffend nicht nur darauf, dass die Gefahr der Abhängigkeit von privaten Anbietern gesehen werden müsse. Es müsse auch bedacht werden, ob die Aussonderung aller "nicht hoheitlichen" Tätigkeiten aus den beamteten Dienstposten für die verbleibenden Beamten noch eine sinnvolle, befriedigende und emotional aushaltbare Arbeit erlaube.¹¹ In der Tat scheint es weniger eine Frage der formalrechtlichen Zulässigkeit der ­Priva­tisierung von Behandlungs- und Betreuungsdiensten als eine Frage von inhalt­licher Gesamtverantwortung, vollzugspraktischer Sinnhaftigkeit und vollzugs- politischer Zielsetzung zu sein.
Aber war die (Teil-)Privatisierung in den Bundesländern Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Hessen denn nun haushaltsrechtlich und auch wirtschaftlich in Ordnung?

JVA Burg

Die JVA Burg, eine Anstalt mit 658 Haftplätzen für männliche Erwachsene des geschlossenen Vollzugs und der Sicherheitsverwahrung, wurde 2009 als teilprivate Anstalt eröffnet. Vorausgegangen war im Jahr 2006 der Abschluss verschiedener Verträge zwischen dem Land Sachsen-Anhalt und einem privaten Betreiber bezüglich Errichtung und Betrieb. So sollten Reinigung, Entsorgung und Ausstattung, Verwaltungshilfsdienste, Verpflegungsleistungen, Gesundheitsfürsorge, Sozialfürsorge und Sicherheitshilfsdienste privat verantwortet werden. Die Gesamtkosten über eine Laufzeit von 25 Jahren sollten für das Land 512 Millionen Euro (davon rund 336 Millionen Euro für den Betrieb) betragen.¹²
Der Rechnungshof stellte unter anderem fest, dass entgegen den Haushaltsbestimmungen keine Erfolgskontrollen ­vorgenommen und erhebliche Kostenfaktoren ver­schleiert wurden. Der tatsächliche Personalbedarf betrug 68,5 Stellen mehr als im Wirtschaftlichkeitsnachweis angegeben. Zudem hatte das Land infolge der nicht vollständigen Auslastung erhebliche Beträge an den Vertragspartner zu zahlen. Die Annahmen des Wirtschaftlichkeitsnachweises spiegelten die tatsächliche Risikoverteilung zwischen dem Land und dem PPP-Partner nicht wider. Die künftige Haushaltsbelastung wurde nicht zutreffend dargestellt.¹³

Eine Konsequenz aus dem Bericht des Rechnungshofs war der Beschluss, die ­Privatisierung teilweise rückgängig zu machen und die Aufgaben unter anderem im Bereich Verpflegung, Reinigung und IT-Systembetreuung wieder selbst zu übernehmen.¹⁴

JVA ­Offenburg

Die JVA Offenburg mit 440 Haftplätzen für Straf- und Untersuchungshaft sowie
60 Haftplätzen für die Sozialtherapie wurde für 74 Millionen Euro errichtet und nahm im Juni 2009 ihren Betrieb auf. Rund 40 Prozent der Dienstleistungen (Kantine, Wäscherei und Werkbetriebe sowie me­dizinische Betreuung, Sozialdienst, Psy­chologischer Dienst) wurden von einem pri­vaten Betreiber mit 100 Angestellten (von insgesamt 259 Bediensteten in der Anstalt) verantwortet. Vom Rechnungshof Baden-Württemberg wurde mangelndes Vertragscontrolling, erheblicher personeller ­Mehrbedarf und fehlerhafte Wirtschaftlichkeitsberechnung beanstandet. Im Einzelnen führte er dazu aus: "Durch den ­teilprivatisierten Betrieb der JVA Offenburg entstehen während der fünf­jährigen Vertragslaufzeit 500.000 Euro Mehrkosten. Der vor Vertragsbeginn erwartete finanzielle Vorteil hat sich nicht realisiert. Die von der Landesregierung im Juli 2012 beschlossene Kündigung des Vertrags zum 31. März 2014 ist daher wirtschaftlich ­sinnvoll." Den "privatisierungsbedingten Mehraufwand" bezifferte der Rechnungshof auf 1,2 Millionen Euro.¹⁵ Nach dem Scheitern der Teilprivatisierung soll die Mehrzahl der Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes vom Staat übernommen werden.¹⁶

JVA Hünfeld

"Der Staat schließt nur zu." Mit diesem lapidaren Satz hatte die Frankfurter Allgemeine Zeitung Ende des Jahres 2005 ihren Bericht über die Eröffnung der teilprivatisierten JVA Hünfeld in Hessen überschrieben.¹⁷ Die hessische Landesregierung hatte bereits 1999 den Bau und Betrieb einer Haftanstalt in privater Organisationsform als besonders herausragendes Projekt propagiert.¹⁸ Der Justizminister der damaligen CDU-Alleinregierung schwärmte recht verheißungsvoll davon, die Privatisierung der JVA werde 15 Prozent billiger sein als ein staatlicher Betrieb.¹⁹
Die JVA Hünfeld mit 502 Haftplätzen des geschlossenen Strafvollzugs und 211 Bediensteten, davon 95 der Betreiber­firma, hatte am 2. Januar 2006 als erste ­teilprivatisierte Justizvollzugsanstalt Deutschlands ihren Betrieb aufgenommen. Circa 45 Prozent der Betriebsleis­tungen waren an einen privaten Betreiber vergeben worden. Der hessische Rechnungshof hatte zum einen den Wirtschaftlichkeitsvergleich, der Grundlage der Privatisierungsentscheidung war, und zum anderen die Überwachung der Leistungserbringung des privaten Anbieters durch ein Vertragscontrolling geprüft. Die Ergebnisse hatte der hessische Rechnungshof durch förmliche Bemerkungen (§ 97 LHO) beziehungsweise durch eine Beratende Äußerung (§ 88 Abs. 2 LHO) dem hessischen Landtag zur Kenntnis gebracht und dort diskutiert.²⁰ Über die öffentliche Sitzung des Haushaltsausschusses des hessischen Landtags am 21. Juni 2012 hatten die anwesenden Pressevertreter ausführlich berichtet.²¹

Ein Vertragscontrolling fand in der JVA Hünfeld nie statt

Entgegen den Erwartungen des Ministeriums waren die ersten privaten Ange­bote deutlich teurer als das vorgelegte Eigenbewirtschaftungsmodell (EBM). Auf Veranlassung des Ministeriums fanden vier nachträgliche Neuberechnungen statt, bei denen die Erlöse des EBM sukzessive um 58 Prozent reduziert wurden, was hauptsächlich aus behaupteten Erlösen aus der Gefangenenarbeit resultierte. Gleichzeitig wurden die Kosten der staatlichen Variante um mindestens 15 Prozent erhöht (Leitungskosten wurden nur hier und nicht beim privaten Modell angenommen).²² Erst jetzt ergab die Vergleichsberechnung eine Wirtschaftlichkeit des Angebots gegenüber der staatlichen Aufgabenwahrnehmung. Auf dieser Grundlage wurden die Leistungen an den Betreiber vergeben. Ein Vertragscontrolling der Betriebsleistungen fand nicht statt. Der vorgelegte Wirtschaftlichkeitsvergleich konnte die Wirtschaftlichkeit einer Teilprivatisierung der JVA Hünfeld nicht nachvollziehbar belegen.

Fazit

Die durch die staatliche Finanzkontrolle getroffenen Feststellungen bestätigen die Prognosen und Einschätzungen von Fachleuten.²³ So ist auch kaum nachvollziehbar, warum private Betreiber, zudem mit Gewinnerzielungsabsicht (!), kostengünstiger wirtschaften sollten als der Staat. Statt notwendige Erneuerungen und Organisationsänderungen vorzunehmen, wurde gewissermaßen die Verantwortung abgegeben und "privatisiert".²⁴
Festzuhalten bleibt, dass es offenbar erst des Einschreitens der unabhängigen externen Finanzkontrolle der Rechnungshöfe in Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Hessen bedurfte, um Trans­parenz herzustellen und auf die mangelnde Wirtschaftlichkeit der privaten Justiz­vollzugsanstalten hinzuweisen. Während Baden-Württemberg schon nach den ­ersten Hinweisen des Rechnungshofs die Konsequenzen zog und das Projekt be­endete, ist Sachsen-Anhalt zumindest in diese Richtung unterwegs und hat einige Verträge schon gekündigt.
Hessen ist trotz vorliegender eindeutiger Erkenntnisse auf einem erstaunlichen Weg. Zwar hatte das in der CDU/FDP-Koalition von der FDP geleitete hessische Ministerium der Justiz, für Integration und Europa erklärt, man werde den Empfehlungen des Rechnungshofs folgen. Es hatte jedoch bereits zum Zeitpunkt der Landtagssitzung eine Neuausschreibung der teilprivatisierten Leistungen veranlasst. Am 25. Juli 2012 erhielt eine Nachfolgefirma des bisherigen Betreibers den Zuschlag.²⁵ Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Hessischen Landtag hatte diese Entscheidung wie überhaupt das Privatisierungsprojekt heftig kritisiert. Von diesem Bekennermut ist offensichtlich nichts mehr übrig geblieben: Seit 18. Januar 2014 trägt eine schwarz-grüne Landesregierung die Verantwortung. Im Koalitionsvertrag zwischen der CDU Hessen und Bündnis 90/Die Grünen Hessen heißt es nunmehr: "Die Teilprivatisierung der JVA Hünfeld werden wir rechtzeitig vor Ablauf des Vertrages mit dem privaten Betreiber im Jahr 2018 prüfen und bei Wirtschaftlichkeit und Effizienz fortsetzen."

Anmerkungen

1. Pressemitteilung des Rechnungshofs ­Baden-Württemberg vom 8. Juli 2013.
2. Zum Beispiel Wagner, Christean: Neuorientierung in der Strafvollzugspolitik. Kann Pri­vatisierung nützlich sein? Vortrag vor dem Landesarbeitskreis Christlich-Demokratischer ­Juristen (LACDU) in Niedersachsen am 12. April 2000, Hannover 2000; Wagner, Christean: Privatisierung im Justizvollzug -
ein Konzept für die Zukunft. In: ZRP 2000, S. 169-172.
3. Land macht Privatisierung der JVA Burg in Teilen rückgängig. In: Volksstimme Magdeburg vom 27. April 2013. - Aus "Privaten" werden Staatsdiener. In: Badische Zeitung vom 23. Januar 2014. - Privatisierung auf Teufel komm raus. In: Darmstädter Echo vom 20. Juni 2012. - Von Bebenburg, Pit: Tricks bei der Privatisierung. In: Frankfurter Rundschau vom 21. Juni 2012.
4. Siehe Bayerischer Staatsanzeiger 30. Oktober 2009, zitiert aus Forum Strafvollzug (FS) 2009, S. 279 ("Bayern baut Gefängnisse wieder selber").
5. Vgl. Smartt, Ursula: Privatisierung des Justizvollzuges nun auch in Deutschland? Erfahrungen aus dem britischen und amerikanischen Bereich. In: ZfStrVo 2001, S. 67-71.
6. So zum Beispiel bezogen auf Großbritannien und die Vereinigten Staaten Wydra, Bernhard; Pfalzer, Stephanie. In: Schwind, Hans-Dieter; Böhm, Alexander; Jehle, Jörg-Martin; Laubenthal, Klaus (Hrsg.): Strafvollzugsgesetz, 6. Aufl. Berlin 2013, Rdn. 2 zu § 155; m.w.N.
7. Bonk, Heinz Joachim: Rechtliche Rahmenbedingungen einer Privatisierung im Strafvollzug. In: JZ 2000, S. 435-442 m.w.N.; vgl. auch: Kruis, Konrad: Strafvollzug als Staatsaufgabe. In: ZRP 2000, S. 1-5.
8. Hessische Landesregierung: Stellungnahme zum Dringlichen Antrag der Fraktion der CDU betreffend Neubau und Betrieb einer Justizvollzugsanstalt in privater Trägerschaft - Drucksache 14/3485 vom 16. März 1998. In: Schäfer, Karl Heinrich; Sievering, Ulrich O. (Hrsg.): Strafvollzug im Wandel - Privatisierung contra Resozialisierung? Frankfurt am Main, 1999, S. 31-37.
9. Siehe Hessisches Ministerium der Justiz: Presseinformation vom 2. Februar 2000.
10. Siehe Wydra, Bernhard; Pfalzer, Stephanie, a.a.O., Rdn. 2 zu § 155; m.w.N.; Müller-Dietz, Heinz: Verfassungs- und strafvollzugsrechtliche Aspekte der Privatisierung im Strafvollzug. In: Neue Kriminalpolitik 2006, S. 11-14. Vgl. auch Kruis, Konrad, a.a.O., der erhebliche Bedenken auch gegen eine (Teil-) Privatisierung vorträgt. In diesem Sinne auch Walter, Michael: Privatisierung der Strafrechtspflege: Leistungsoptimierung oder staatliche Kapitulation? In: Schäfer, Karl Heinrich; Sievering, Ulrich O. (Hrsg.), a.a.O., S. 21-29.
11. Böhm, Alexander: Strafvollzug. 3. Auflage, Neuwied, 2003, S. 45.
12. Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt: ­Jahresbericht 2012 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung im Haushaltsjahr 2011. Magdeburg, 2012, S. 42ff.
13. Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt, a.a.O., S. 42.
14. Volksstimme Magdeburg, 27. April 2013.
15. Rechnungshof Baden-Württemberg: Pressemitteilung vom 8. Juli 2013; siehe auch: Badische Zeitung vom 8. Juli 2013.
16. Maier, Matthias: Aus "Privaten" werden Staatsdiener. In: Badische Zeitung vom 23. Januar 2014.
17. Schwan, Helmut: Der Staat schließt nur zu. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 4. Dezember 2005; siehe auch Päckert, Werner: Chancen und Grenzen der Privatisierung im Justizvollzug. In: FS 2011, S. 357-361. ­Päckert war von 2005 bis 2011 Leiter der
JVA Hünfeld.
18. Information der Hessischen Landesregierung über die Leistungen in der 15. Legislaturperiode. Wiesbaden, 2002, S. 31 ("Strafvollzug verschärft").
19. Presseinformation des hessischen Ministeriums der Justiz vom 8. November 2004.
20. Hessischer Rechnungshof: Bemerkungen 2011 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Hessen. Darmstadt, 2012, S. 329-336; vgl. hierzu auch Schäfer, Karl Heinrich; Krömmelbein, Maren: Vertragscon­trolling bei einer teilprivatisierten Justizvollzugsanstalt. In: Horváth, Péter; Michel, Uwe (Hrsg.): Controlling und Finance - Steuerung im volatilen Umfeld. Stuttgart, 2012, S. 183-191.
21. Darmstädter Echo 20. Juni 2012; Frankfurter Rundschau 21. Juni 2012.
22. Vgl. hierzu im Einzelnen den Bericht der Frankfurter Rundschau vom 21. Juni 2012 über die öffentliche Sitzung des Haushaltsausschusses des hessischen Landtags.
23. Siehe Wydra, Bernhard; Pfalzer, Stephanie, a.a.O., Rdn. 2 zu § 155; vgl. auch ­Mühlenkamp, Holger, (Teil-)Privatisierung von Justizvollzugsanstalten. In: DÖV 2008, S. 525-535; Arloth, Frank: Entwicklungen im Strafvollzug im internationalen Vergleich. In: ZfStrVo 2002, S. 3ff.
24. So zutreffend und einleuchtend Böhm, ­Alexander, a.a.O., S. 45.
25. Siehe dazu von Bebenburg, Pitt: Gefängnis bleibt privat. In: Frankfurter Rundschau vom 26. Juli 2012.