Ein Kinder- und Jugendhilferecht für alle: Wo stehen wir?

Mit der Reform der sozialhilferechtlichen Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung und mit der Reform des Pflegeversicherungsrechts sind in den vergangenen Jahren zwei große Baustellen zu einem vor­läufigen Abschluss gekommen. Das Recht der Kinder- und Jugendhilfe dagegen blieb unverändert. Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) hatte im Sommer 2016 Entwürfe für eine sehr tiefgreifende Reform vorgelegt, nachdem diese ohne Absicht des Ministeriums vorab bekanntgeworden waren. Diese Entwürfe lösten einen Proteststurm aus, der das BMFSFJ dazu be­wegte, sie im November 2016 zurückzuziehen. Im März 2017, kurz vor Ende der Legislaturperiode, legte das Ministerium dann einen Entwurf für ein Kinder- und Jugendstärkungsgesetz (KJSG) vor, der von der Caritas zunächst begrüßt wurde. Auf dem Weg vom Referentenentwurf über den Kabinetts­entwurf bis zur Beschlussvorlage wurden jedoch alle Änderungen, die von der Caritas begrüßt worden waren, gestrichen. Das betraf vor allem die Reform des Pflegekinderwesens, die programmatische Verankerung der Ombudsstellen, die zunächst ebenfalls nur programmatische Verankerung der inklusiven Lösung und klarere Vorgaben für die inklusive Ausrichtung von Kindertagesstätten. Stattdessen sollte mit § 78 f. SGB VIII-E auf leistungsvereinbarungsrechtlicher Ebene eine Regelung eingeführt werden, die unbegleitete minderjährige Flüchtlinge diskriminiert hätte. Das KJSG wurde vom Bundestag verabschiedet, aber der Bundesrat hat bis heute nicht zugestimmt. Ein Anrufen des Vermittlungsausschusses ist nicht mehr möglich, weil inzwischen ein neuer Bundestag gewählt wurde. Das KJSG ist damit wohl erst einmal vom Tisch.

Sachstand nach dem Koalitions­vertrag

In Bezug auf das Recht der Kinder- und Jugendhilfe ist der Koalitionsvertrag vom 14. März 2018 aus Sicht der Caritas eine Enttäuschung. Im SGB VIII will die Koalition einen Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung für Kinder im Grundschulalter schaffen. Das Recht der Kinder- und Jugendhilfe soll "auf Basis" des KJSG weiterentwickelt werden. Dabei sollen "präventive sozialräumliche Angebote gestärkt" werden. Die inklusive Lösung - also ein SGB VIII für alle Kinder und Jugendlichen, auch diejenigen mit geistiger oder körperlicher Behinderung - wird jedoch nicht erwähnt. Stattdessen scheint die Koalition den Fokus mehr auf den Ausbau des Kinderschutzes zu legen. Ein besonderer Schwerpunkt liegt auf der Verbesserung der Situation von Kindern, deren Eltern psychisch krank sind.

Aus dem BMFSFJ war zwar zu hören, die inklusive Lösung stehe unverändert auf der Agenda. Die neue Bundesfamilienministerin, Franziska Giffey, stellte am 25. April 2018 jedoch die Vorhaben des Ministeriums für die kommende Legislaturperiode vor. Die Reform des Rechts der Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) erscheint in der Vorhabenplanung lediglich unter dem Stichwort ­"Weiterentwicklung Kinderschutz". Dieses Stichwort wird mit zwei Schritten konkretisiert: Ein Beteiligungsprozess zur Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe soll mit wissenschaftlicher Begleitung gestartet werden. Daneben sollen vom Jahr 2018 an 170 zusätzliche Anti-Mobbing-Kräfte an Schulen eingesetzt werden. Das ist eine schmale Agenda.

Im April dieses Jahres veröffentlichte das BMFSFJ die Ausschreibung für die "Einrichtung einer Geschäftsstelle zur Konzeption und Begleitung eines Dialogprozesses zur Modernisierung der Kinder- und Jugendhilfe sowie zur wissenschaftlichen Begleitung". Die Ausschreibung fasst wie folgt zusammen, wie das Ministerium die Vorgaben des Koalitionsvertrages in Bezug auf die inhaltlichen Schwerpunkte des Reformprozesses interpretiert:

"(1) Wirksames Hilfesystem:

• Unterstützung der elterlichen Erziehungsverantwortung
• Qualitätsentwicklung und -sicherung

(2) Sicherung der Kindesinteressen bei Fremdunterbringung:

• Elternarbeit
• Qualifizierung und Unterstützung von Pflege­eltern
• Qualifizierung der Heimerziehung

(3) Enge Kooperation aller relevanten Akteure

(4) Stärkung präventiver sozialräumlicher Angebote

(5) Kinder vor Gefährdungen, vor allem vor Gewalt jeglicher Art, schützen

• Verfahrensabläufe weiter optimieren (vor allem Inobhutnahme)
• Gewaltschutz und Umgangsrecht".

Das erweckt den Eindruck, dass die Pläne des BMFSFJ weit hinter das ursprüngliche Reformvorhaben zurückfallen. Junge Menschen mit einer Behinderung werden gar nicht mehr erwähnt. An die Stärkung der Rechte von Pflegekindern, wie sie der Referentenentwurf des KJSG vorsah, scheint nicht mehr gedacht zu sein. Das Thema Kinderschutz steht deutlich im Vordergrund.

Aktuelle Diskussionsstränge

Die Debatten der vergangenen Jahre, ob und wie die Leistungen für junge Menschen mit einer Behinderung unter dem Dach des SGB VIII zusammengeführt werden können, haben eine ganze Reihe von Fragen aufgeworfen. Offenbar steckt in dem Thema eine starke Dynamik, die noch vor zwei Jahren von vielen Beteiligten unterschätzt wurde.

Zunächst war es nur um die Zusammenführung der Leistungen der Eingliederungshilfe im Recht der Kinder- und Jugendhilfe gegangen. Die alte Regelung, nach der Leistungen der Eingliederungshilfe für seelisch behinderte junge Menschen nach dem SGB VIII, Leistungen der Eingliederungshilfe für junge Menschen mit einer anderen Behinderung hingegen nach dem SGB XII zu bewilligen sind, hält kaum jemand für sinnvoll. Sie löst bis heute Verwerfungen - insbesondere Streitigkeiten um die Zuständigkeit - aus, die sich oft zulasten der betroffenen jungen Menschen und ihrer Familien auswirken. Die großen Unterschiede zwischen beiden Systemen im Hinblick auf die Kostenheranziehung der Eltern lassen sich nicht rechtfertigen: Während für ambulante Leistungen nach dem SGB VIII kein Kostenbeitrag von den Eltern erhoben wird, können Eltern, deren Kinder Eingliederungshilfe lediglich nach dem SGB XII bekommen können, viele Leistungen nur in Anspruch nehmen, wenn sie ihr Einkommen und Vermögen zunächst bis zur Grenze der sozialhilferecht­lichen Bedürftigkeit verbrauchen. Die Folge sind semiprofessionelle und in vielerlei Hinsicht unzureichende Lösungen wie die familienentlastenden oder familienunterstützenden Dienste, die drastisch unterfinanziert sind, und eine bis heute dramatische Überlastungssituation von Familien, in denen Kinder mit einer Behinderung aufwachsen.

Nachdem im Juni 2016 der erste Arbeitsentwurf des BMFSFJ bekanntgeworden war, brach nicht nur ein Sturm der Entrüstung gegen diesen Entwurf los: Es wurde auch deutlich, dass die Akteure der Kinder- und Jugendhilfe und die Akteure der Behindertenhilfe dem je anderen System mit tiefem Misstrauen, zum Teil mit offener Ablehnung begegneten. Die Kinder- und Jugendhilfe fürchtete eine Pathologisierung ihrer Klien­t(inn)en. Bereits die Geltung des SGB IX für die Eingliederungshilfe nach § 35 a SGB VIII stieß und stößt auf Widerstand. Zugleich wurde im Zuge der umfassenden Reform des ersten Teils des SGB IX, die mit dem Bundesteilhabegesetz vorgenommen wurde, deutlich, dass nicht nur die freien Träger der Kinder- und Jugendhilfe, sondern auch die Jugendämter die Regelungen des SGB IX nicht durchgängig in einer Weise beachten, die der Anwendungsbefehl, mit dem das Gesetz ausgestattet ist, erwarten lässt.

Das im ersten Teil des SGB IX normierte übergreifende Recht der Teilhabeleistungen für Menschen mit Behinderung ist in der Fassung, die das SGB IX durch das Bundesteilhabegesetz erhalten hat, jedoch gesetzt. Es wird durch eine Reform des SGB VIII aller Voraussicht nach nicht mehr infrage gestellt werden.

Ein breiter Konsens bestand und besteht darüber, dass der Zugang der Eltern von jungen Menschen, die Leistungen der Eingliederungshilfe erhalten, zu Leistungen der Hilfe zur Erziehung nach dem SGB VIII unter dem derzeit geltenden Recht nicht ausreichend gewährleistet ist. Mit der inklusiven Lösung ist daher die Erwartung verbunden, dass alle jungen Menschen beziehungsweise ihre Eltern oder andere Personen­sorgeberechtigte gleichberechtigt Zugang zu den Leistungen des SGB VIII erhalten.

Inklusion nur in eine Richtung?

Die Diskussion machte jedoch eine Asymmetrie sichtbar: Es ist unbestritten, dass der Zugang von jungen Menschen mit einer Behinderung zu den Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe verbessert werden soll. Dabei kam die Frage auf, inwieweit junge Menschen, für die Hilfen zur Erziehung zu bewilligen sind, auch Anspruch auf Leistungen erhalten sollten, die bislang nur jungen Menschen mit einer Behinderung zur Verfügung stehen. Diesbezüglich gehen die Meinungen weit auseinander.

Infrage käme hier zum Beispiel die Schulbegleitung, die in der Diskussion oft angesprochen wurde. Interpretiert man einen erzieherischen Bedarf im Sinne des § 27 SGB VIII genauso wie eine Behinderung als Beeinträchtigung von Teilhabechancen, dann ist unter gleichheitsrechtlichen Aspekten schwer zu begründen, dass eine bestimmte Art von Teilhabebeeinträchtigung Anspruch auf eine Leistung wie die Schulbegleitung auslösen soll, eine andere Art von Teilhabebe­einträchtigung, die denselben Bedarf nach sich zieht, aber nicht. Dieses Argument stößt jedoch auf die Befürchtung, dass eine entsprechende Weiterentwicklung des Rechts nicht passgenauere Hilfen, sondern in erster Linie mehr Hilfen bewirken würde. Da die politischen Prozesse der vergangenen Jahre deutlich gezeigt haben, dass Länder und Kommunen sich ohne Rücksicht auf fachliche Erwägungen mit Macht gegen alles stemmen, was Geld kostet, wird befürchtet, dass ein einheitlicher Leistungskatalog für alle Berechtigten nach einem
neuen SGB VIII politisch nicht durchsetzbar wäre.

Viele offene Umsetzungsfragen

Die Diskussion um das Verfahren spielt ebenso eine große Rolle. Für junge Menschen mit einer Behinderung gelten die verfahrensrechtlichen Regelungen des SGB IX, insbesondere das dort in § 13 vorgegebene Bedarfsermittlungsverfahren. Allerdings sind das Hilfeplanverfahren nach dem SGB VIII und das Be­darfs­ermittlungsverfahren nach § 13 SGB IX in den Fällen der Eingliederungshilfe nach § 35 a SGB VIII auch heute schon miteinander zu verschmelzen.

Schließlich umfasst das SGB VIII nicht nur die Hilfen zur Erziehung, sondern auch viele andere Leistungen wie zum Beispiel die Jugendsozialarbeit nach § 13 SGB VIII oder die unterstützenden Leistungen für Familien nach § 16 SGB VIII. Die Diskussion um die Frage, wie diese Leistungen so ausgestaltet werden können, dass sie für junge Menschen mit einer Behinderung gleichberechtigt zur Verfügung stehen, steht noch ganz am Anfang.

Wie wird es nun weitergehen? Dass die inklusive Ausgestaltung des Rechts der Kinder- und Jugendhilfe es im ersten Anlauf nicht in die Vorhabenplanung des BMFSFJ geschafft hat, sollte kein Anlass sein, das Anliegen bis zum Ende der Legislaturperiode aufzugeben. Die Politik braucht die Unterstützung und die konstruktive Begleitung der Akteure der Kinder- und Jugendhilfe und der Behindertenhilfe. Im ersten Schritt wird diese Unterstützung darin liegen müssen, die Politik eindringlich daran zu erinnern, dass die inklusive Lösung für das SGB VIII auf die Tagesordnung gehört.