Integration unmöglich gemacht

Es ist paradox: Auf der einen Seite investieren Bund, Länder und Kommunen wie auch viele Ehrenamtliche reichlich Geld, Zeit und Engagement, um die gesellschaftliche und soziale Teilhabe von Schutzsuchenden und Schutzberechtigten positiv zu gestalten. Auf der anderen Seite werden einem großen Teil von ihnen, den Bürgerkriegsflüchtlingen (unter ihnen viele Menschen aus Syrien), riesige Steine in ihren Integrationsweg gelegt. Zwar haben sie die Möglichkeit, diverse Integrationsangebote in den Bereichen Sprache, Bildung, Ausbildung und Arbeitsmarkt in Anspruch zu nehmen. Ein wesentliches Element für gelingende Integration allerdings wird ihnen verwehrt: Sie dürfen ihre Familie nicht nachziehen lassen.

In Deutschland wird derzeit beim Fami­liennachzug zu Schutzberechtigten unterschieden zwischen Flüchtlingen, die eine Anerkennung nach der Genfer Flüchtlingskonvention¹ (anerkannte Flüchtlinge) haben, und den sogenannten Bürgerkriegsflüchtlingen². Es ist allgemein akzeptiert, dass anerkannte Flüchtlinge auf absehbare Zeit weder im Herkunftsland noch in einem sonstigen Staat mit ihrer Familie zusammenleben können. Deshalb haben sie einen Anspruch, ihre engsten Familienangehörigen nach Deutschland nachziehen zu lassen. Da sie zumeist erst vor kurzer Zeit vor Krieg und Gewalt geflohen sind und sich noch keine Existenz in Deutschland aufbauen konnten, müssen sie dafür in der Regel nicht nachweisen, dass sie zum Beispiel den Lebensunterhalt für sich und ihre nachziehenden Angehörigen decken oder ausreichende Wohnkapazitäten sicherstellen können. Dieses Recht wurde im August 2015 auch sogenannten Bürgerkriegsflüchtlingen zugestanden. Der Gesetzgeber war der Meinung, dass sich die tatsächliche Lebenssituation dieser beiden Gruppen nicht unterscheide, weil es auch Bürgerkriegsflüchtlingen nicht möglich sei, die Familieneinheit in einem anderen Land herzustellen.³

Schon sieben Monate später - im März 2016 - machte die Bundesregierung allerdings eine doppelte Rolle rückwärts: Sie nahm mit dem sogenannten Asylpaket II nicht nur die kurz zuvor eingeführten Erleichterungen beim Familiennachzug zu Bürgerkriegsflüchtlingen zurück, sondern setzte für den Zeitraum von zwei Jahren den Familiennachzug zu Bürgerkriegsflüchtlingen nahezu komplett aus. Voraussichtlich erst im März 2018 können die Betroffenen ihren Antrag auf Familiennachzug einreichen.⁴ Eine Entscheidung mit gravierenden Folgen für die Betroffenen.

Viel Leid und Verzweiflung

Viele Bürgerkriegsflüchtlinge treten seither an die Beratungsstellen der Caritas heran, in der verzweifelten und nicht erfüllbaren Hoffnung,
ihre Angehörigen schnell aus den ­Herkunfts- oder Nach­barländern nach Deutschland zu bringen. Die Migrationsberater(innen) berichten von dem Leid und den enormen psychischen Belastungen, welche die Aussetzung des Familiennachzugs bei den Betroffenen hervorruft. Darüber hinaus wirkt die Regelung integrationshemmend. Denn zum einen fehlen den Bürgerkriegsflüchtlingen die familiären Angehörigen, die Stabilität und damit Kraft für die Integration geben könnten. Zum anderen bleiben den Betroffenen kaum noch Ressourcen, um sich auf den Prozess der Integration einzulassen. So berichten Migrationsberatungsstellen, dass die Menschen beinahe vollständig von der Sorge um die Angehörigen umgetrieben werden, die häufig nach wie vor der Gewalt im Herkunftsland ausgesetzt sind.

In vielen Fällen müssen die Berater(innen) den Bürgerkriegsflüchtlingen erklären, dass sie weit mehr als zwei Jahre von ihren Angehörigen getrennt sein werden. Denn wenn sie den Antrag auf Familienzusammenführung endlich einreichen können, müssen die Angehörigen vor Ort häufig mehrere Monate, teils länger als ein Jahr auf einen Termin in den diplomatischen Vertretungen warten. Somit ergibt sich eine Situation, in der ein familiäres Wiedersehen in zahlreichen Fällen erst nach drei oder sogar vier Jahren möglich ist.

Eine Trennung für immer?

Für unbegleitete minderjährige Bürgerkriegsflüchtlinge im Alter zwischen 16 und 17 Jahren bedeutet die Aussetzung des Familiennachzugs nicht "nur" ein längeres Warten auf familiäres Wiedersehen, sondern möglicherweise eine dauerhafte Trennung. Denn nach Ablauf der zweijährigen Wartefrist werden einige von ihnen volljährig geworden sein und damit keinen Anspruch auf Nachzug ihrer Eltern haben.

Der Beschluss, den Familiennachzug auszusetzen, muss vor dem Hintergrund der damaligen Diskussions- und Stimmungslage gesehen werden. So bedienten die Befürworter(innen) in der Bundesregierung und im Parlament mit der Aussetzung des Familiennachzugs gewisse Befürchtungen. Es gab Stimmen, die eine Überforderung der Aufnahme- und Integrationssysteme in Staat und Gesellschaft und eine Verdoppelung oder Vervielfachung der Zahl der Flüchtlinge und Schutzberechtigten durch nachziehende Familienangehörige vorhersagten. Schließlich kamen Anfang 2016 täglich einige Tausend Schutzsuchende nach Deutschland.

Parallel dazu haben auch koalitionsinterne Skeptiker(innen) der Aussetzung die Regelung verteidigt. Das Argument: Diese habe zwar eine Signalwirkung, deren Umsetzung jedoch kaum praktische Relevanz, da Anfang 2016 deutlich weniger als ein Prozent aller Schutzberechtigten einen Bürgerkriegsstatus erhielt. Darüber hinaus war die SPD zufrieden, dass sie zumindest eine (vermeintliche) Härtefallregelung durchgesetzt hatte, mit der für Kinder und Jugendliche in humanitären Einzelfällen weiterhin ein Elternnachzug möglich sein sollte. Mit Bezug auf die Härtefallregelung wurde der Kompromiss von Bundesjustizminister ­Heiko Maas mit den Worten verkündet: "Die Humanität hat sich durchgesetzt."⁵

Dass von Humanität im Zusammenhang mit der Aussetzung des Familiennachzugs keine Rede sein kann, wurde schnell deutlich: Schon kurze Zeit nach Inkrafttreten der Aussetzung zeigte sich, dass die Begründungsmuster der Befürworter(innen) wie auch die Argumente der Skeptiker(innen) nicht zutreffend waren. Die Lage hatte sich vollkommen geändert:

Die Anfang 2016 noch bestehende massive Zuwanderung verringerte sich deutlich. Die Zahl der neu einreisenden Schutzsuchenden ist in den letzten Monaten auf etwa 15.000 Personen pro Monat zurückgegangen. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und das Auswärtige Amt haben zudem inzwischen bestätigt, dass sie je Schutzberechtigen im Durchschnitt nur mit etwa einer nachziehenden Person kalkulieren.⁶

Auch zeigte sich sehr bald, dass die Regelung erhebliche Relevanz haben sollte, weil sich die Anerkennungspraxis - besonders für Schutzsuchende aus Syrien - vollkommen geändert hat: Der Anteil der Bürgerkriegsflüchtlinge an allen Schutzberechtigten stieg von deutlich unter einem Prozent auf circa 25 Prozent im Gesamtjahr 2016, was etwa 150.000 Personen entspricht - unter ihnen etwa 120.000 Syrer(innen).7 Klar wurde auch, dass die Härtefallregelung in der Praxis nicht von Belang ist: Bislang gingen nur 49 Ersuchen um humanitäre Aufnahme nach dieser Regelung ein8, die sich noch in der Prüfung befinden.

Aussetzung ist völkerrechtlich bedenklich

Es kann nicht verwundern, dass die Aussetzung seit deren Inkrafttreten heftigen Widerstand auslöst. Denn neben den unmittelbaren Folgen für die Betroffenen begegnet die Regelung verfassungs- und völkerrechtlichen Bedenken. Zwar gibt es keinen unmittelbaren Anspruch aus dem Grundgesetz auf Nachzug von Familienangehörigen. Allerdings verpflichten Art. 6 des Grundgesetzes (GG) und Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) dazu, die familiären Bindungen zu berücksichtigen. Dabei ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Entscheidend ist hier wiederum, ob die Familie auch im Herkunftsland oder einem Drittstaat zumutbar zusammenleben könnte, was bei Bürgerkriegsflüchtlingen (wie die Bundesregierung schon 2015 erkannt hatte) ebenso zu verneinen ist wie bei Personen mit Flüchtlingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention. Von verschiedener Seite wird deshalb vertreten, dass der Schutz, den das familiäre Zusammenleben bei anerkannten Flüchtlingen hat, auch Bürgerkriegsflüchtlingen zugutekommen muss.⁹

Seit einigen Monaten bekommen auch die Verwaltungsgerichte die Folgen der Aussetzung zu spüren. Nicht zuletzt der Ausschluss des Familiennachzugs zu Bürgerkriegsflüchtlingen führte dazu, dass in den Monaten April bis Dezember 2016 mehr als 47.000 Klagen auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft erhoben wurden._¹⁰ Mit der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft wäre ein Familiennachzug weiterhin möglich. In der Praxis führen diese Klagen zu einer erheblichen Mehrbelastung der Verwaltungsgerichte und immer länger andauernden verwaltungsgerichtlichen Verfahren.

Mehr zu tun bekommen auch die Schlepper: Die Beschränkung des Familiennachzugs verhindert den legalen und sicheren Zugang und bringt verzweifelte Angehörige, darunter auch Frauen und Kinder dazu, sich auf Schlepper einzulassen.

Die Aussetzung des Familiennachzugs ist politisch weiterhin heftig umstritten. Teile der SPD würden aufgrund der enorm gestiegenen Zahlen insbesondere von Syrer(inne)n mit einem Bürgerkriegsstatus die Aussetzung gerne zurücknehmen. Innenexpert(inn)en der CDU hingegen wünschen eine Verlängerung der Aussetzungsregelung über das Jahr 2018 hinaus.¹¹ Am 29. März 2017 konnte man sich im Koalitionsausschuss einigen, dass die Härtefallregelung nun mit Blick auf Kinder tatsächlich angewendet werden soll. Es bleibt abzuwarten, ob damit zumindest für einige wenige unbegleitete Minderjährige ein Elternnachzug möglich sein wird. Mehr als eine kosmetische Korrektur stellt der Koalitionsbeschluss allerdings nicht dar.

Anmerkungen
1. Unter Flüchtling wird eine Person verstanden, die "aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Reli­gion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention" erhalten hat
(§ 3 AsylG); die gleichen Rechte stehen auch sogenannten Resettlement-Flüchtlingen (§ 23 Abs. 4 AufentG) und anerkannten Asylberechtigten (§ 2 AsylG) zu.
2. Unter Bürgerkriegsflüchtling wird eine Person verstanden, der im Herkunftsstaat Folter, Todesstrafe oder eine ernste Gefahr für Leib oder Leben infolge eines bewaffneten Konflikts droht (§ 4 AsylG); Fachterminus hierfür ist "subsidiär Schutzberechtigter".
3. Vgl. BT-Drs. 18/4097, S. 46.
4. Vgl. § 104 Abs. 13 AufenthG.
5. Vgl.: www.spd.de/aktuelles/detail/news/die-humanitaet-hat-sich-durchgesetzt/11/02/2016
6 Vgl. UNHCR: Deutscher Bundestag, Innenausschuss, Ausschussdrucksache 18(4)816. S. 2 f.
7 Vgl. UNHCR: Deutscher Bundestag, Innenausschuss, Ausschussdrucksache 18(4)816. S. 2 f.
8. Vgl. Auswärtiges Amt: Deutscher Bundestag, Innenausschuss, Ausschussdrucksache 18(4)807 F, S. 3.
9 .Vgl. Stellungnahme des DCV zum Gesetzentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD zur Einführung beschleunigter Asylverfahren (Asylpaket II), S. 7: www.caritas.de/fuerprofis/presse/stellungnahmen/02-22-2016-beschleunigung-erschwert-faire-asylverfahren oder Kommissariat der Bischöfe/EKD: Deutscher Bundestag, Innenausschuss, Ausschussdrucksache 18(4)807 C. S. 2.
10. Vgl. BT-Drs. 18/11473, S. 17.
11. Vgl. Pressemitteilung der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag vom 14.März 2017.