Sozialmonitoring zeigt Wirkung

Grundlegende Reformen hatte die große Koalition angekündigt und viele davon auch umgesetzt - vor allem im Gesundheitssystem und auf dem Arbeitsmarkt. Doch wie wirken sich diese Reformen auf Menschen ohne oder mit nur niedrigem Erwerbseinkommen aus? Fällt hier der ein oder die andere durch das soziale Netz? Diesen Fragen haben sich Bundesregierung und die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) auch im Jahr 2008 gemeinsam gewidmet. Innerhalb des Sozialmonitoringprozesses hat es sich die freie Wohlfahrtspflege zur Aufgabe gemacht, in ihren Einrichtungen und Diensten die Auswirkungen der Reformen auf Menschen in Armut oder mit Armutsrisiken zu beobachten und der Bundesregierung Fehlentwicklungen und Umsetzungsprobleme zu berichten. In regelmäßigen Gesprächen werden die Folgen diskutiert und Lösungen gesucht.¹

Krankenversicherungsschutz hat Lücken

Durch die zum 1. April 2007 in Kraft getretene Gesundheitsreform sollte niemand mehr ohne einen angemessenen Krankenversicherungsschutz sein. Doch dieses Ziel ist nicht umfassend erreicht worden. So gab es vor dieser Reform einige wohnungslose Menschen, die ohne Sozialleistungen und Krankenversicherungsschutz auf der Straße lebten. Hatte die Wohnungslosenhilfe der freien Wohlfahrtspflege sie nach der Reform darin unterstützt, Leistungen zum Lebensunterhalt nach dem SGB II (Arbeitslosengeld II) zu beantragen, erhielten sie postwendend ein Schreiben ihrer Krankenversicherung. Darin wurden sie aufgefordert, Beiträge zur Krankenversicherung rückwirkend zum 1. April 2007 in Höhe von mehreren hundert Euro nachzuzahlen. Auf Drängen des Deutschen Caritasverbandes (DCV) wies das Bundesgesundheitsministerium die Kassen an, in diesen Fällen die rückständigen Beiträge zu erlassen oder zu ermäßigen. Doch auch dies war nicht immer erfolgreich, so dass die freie Wohlfahrtspflege in den Monitoringgesprächen eine gesetzliche Lösung einforderte. Die Bundesregierung gab zu, dass der Weg von Wohnungslosen in die Verschuldung nicht beabsichtigt gewesen war. Zu einer gesetzlichen Lösung konnte sie sich aber bislang nicht durchringen.

Gesundheitsreform treibt manche in die Verschuldung

Ein anderes Beispiel sind Menschen, die als sogenannte kleine Selbstständige (Kioskbetreiber oder Besitzer eines Imbissstandes) arbeiten. Bei vielen von ihnen reicht das Geld kaum zum Leben. Durch die Gesundheitsreform sind sie seit dem 1. Januar 2009 verpflichtet, sich privat krankenzuversichern. Der Basistarif liegt derzeit bei etwa 570 Euro monatlich. Wenn nun die selbstständige Tätigkeit wegen Insolvenz aufgegeben werden muss, erhalten diese Menschen Arbeitslosengeld II. Hier besteht grundsätzlich der Krankenversicherungsschutz weiter, und der Beitrag reduziert sich für sie um die Hälfte. Von den 285 Euro, die der Versicherte nun zahlen muss, übernimmt der Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende aber nur so viel, wie er auch für gesetzlich Versicherte zahlt: 118 Euro. Damit müssen diese Menschen 167 Euro aus ihrem Regelsatz finanzieren, und dies trotz der Tatsache, dass im Regelsatz dafür kein Cent vorgesehen ist. Das Existenzminimum wird dadurch so stark unterschritten, dass die Betroffenen den Krankenversicherungsbeitrag nicht zahlen können - oder sich verschulden. Die freie Wohlfahrtspflege hat im Sozialmonitoring mehrfach und eindringlich auf diese Problematik hingewiesen. Die Bundesregierung muss dieses Problem lösen.

Auch für Kinder ist eine angemessene Krankenversorgung nicht immer gewährleistet. Wenn ihre Eltern in finanzielle Schwierigkeiten geraten und die Krankenversicherungsbeiträge nicht mehr zahlen (können), erhält die Familie zwar irgendwann Arbeitslosengeld II und ist darüber zugleich krankenversichert. Schon viel früher können jedoch Beitragsrückstände auftreten. Das hatte zur Folge, dass nur noch eine Grundversorgung bei akuten Krankheiten, Schmerzzuständen, Schwangerschaft und Mutterschaft gewährt wurde - und zwar auch für die Kinder. Die freie Wohlfahrtspflege beobachtete, dass Kindern aus solchen Haushalten sogar die Vorsorgeuntersuchungen verweigert wurden. Gesundheitsministerin Ulla Schmidt hat sich daraufhin offiziell an den Spitzenverband Bund der Krankenkassen gewandt und ihm dargelegt, dass nach Ansicht des Bundesgesundheitsministeriums und des Bundesinnenministeriums die Beitragsschulden der Eltern keine Auswirkungen auf den Umfang der Krankenversicherungsleistungen für die Kinder haben dürfen. Dies ist ein echter Erfolg des Sozialmonitorings.

Wohnungslose trifft es hart

Ein weiteres Problem betrifft insbesondere Menschen, die wegen einer chronischen Erkrankung oder wegen häufiger Erkrankungen regelmäßig auf nicht verschreibungspflichtige Medikamente angewiesen sind: Bezieher(innen) von Arbeitslosengeld II müssen diese aus ihrer Regelleistung finanzieren. Besonders hart trifft diese Vorschrift auch wohnungslose Menschen. Die Beratungsstellen der Wohnungslosenhilfe der Caritas konnten aufzeigen, dass wohnungslose Menschen wegen der extremen Bedingungen, unter denen sie auf der Straße leben, mit vielfältigen chronischen oder häufig wiederkehrenden Erkrankungen zu kämpfen haben. Sie haben der Bundesregierung detaillierte Erkrankungen und Arzneimittelbedarfe benannt. Eine Lösung für diese Personengruppe konnte indes im Sozialmonitoring nicht gefunden werden, auch weil die Ministerien untereinander um die erwarteten finanziellen Mehrbelastungen streiten. Überdies befürchtete man eine uferlose Ausdehnung derartiger Ausnahmefälle auf andere Konstellationen.

Abschließend wies die freie Wohlfahrtspflege darauf hin, dass junge Erwachsene über 23 Jahre mit abgeschlossener Ausbildung (aber ohne Einkommen), die im Haushalt ihrer Eltern wohnen, Krankenversicherungsbeiträge zahlen müssen. Denn mit 23 Jahren gibt es für sie keine Familienversicherung mehr. Wenn die Eltern die Beiträge nicht übernehmen, bekommen die Kinder auch über das SGB II nichts, wenn nicht die gesamte Familie hilfebedürftig nach SGB II ist. Ab 25 Jahre können die Kinder ausziehen und selbst Leistungen nach dem SGB II beziehen. Dann werden auch ihre Versicherungsleistungen nach dem SGB II gezahlt. Nach Meinung der freien Wohlfahrtspflege könnte diese Gesetzeslücke zum Beispiel durch die Ausweitung der Familienversicherungsgrenze bis zum Alter von 25 Jahren geschlossen werden.

Selbst Schwangeren wurden Leistungen gekürzt

Ebenfalls wurden von der BAGFW Einzelfälle aus der Beratungspraxis gemeldet, in denen das Arbeitslosengeld II für schwangere junge Frauen sanktionsweise vollständig gekürzt wurde und auch keine Lebensmittelgutscheine ausgegeben   wurden. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) erklärte sich bereit, hier in den Weisungen der Bundesagentur für Arbeit (BA) Klarheit zu schaffen, damit dies nicht mehr vorkommt.

Nach den Problemen in der gesundheitlichen Versorgung thematisierte die BAGFW auch Auswirkungen der Reformen auf dem Arbeitsmarkt auf arbeitsmarktferne und langzeitarbeitslose Menschen. Bei der Umsetzung des Beschäftigungszuschusses nach § 16a SGB II alte Fassung (§ 16e SGB II neue Fassung), der auch mit "Jobperspektive" oder "sozialer Arbeitsmarkt" bezeichnet wird, bemerkte die BAGFW, dass Menschen mit multiplen Vermittlungshemmnissen, zum Beispiel methadonsubstituierte Frauen, gerade nicht, wie erhofft, von diesem Arbeitsmarktinstrument profitierten. Der Grund dafür lag zum einen in der Beschränkung des Zuschusses zum Arbeitsentgelt auf 75 Prozent und zum anderen an der fehlenden sozialpädagogischen Begleitung, die für eine Eingliederung ins Arbeitsleben nötig ist. Beides versprach die Bundesregierung zu ändern, was weitgehend durch das Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente zum 1. Januar 2009 auch geschehen ist¹. Schwerer tat sie sich hingegen mit den von der Wohlfahrtspflege benannten Problemen bei der Umsetzung des "Kommunal-Kombis"². Hier will man die Kommunen weiter zur Kofinanzierung ermutigen und einstweilen abwarten. Zögerlich reagierte die Bundesregierung auch auf den Appell der BAGFW, die Arbeitsmarktinstrumente der berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen und des Ausbildungsbonus für Jugendliche im SGB II leichter zugänglich zu machen. Diese werden derzeit direkt von der Agentur für Arbeit verwaltet. Allerdings zeigte sich die Regierung bereit, die Erfahrungen der freien Wohlfahrtspflege mit berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen für benachteiligte Jugendliche in eine anstehende Überarbeitung des Fachkonzepts der BA einzubeziehen.

Die BAGFW thematisierte auch die vor Ort entstandenen individuellen Angebote zur Integration, insbesondere für benachteiligte Jugendliche, Menschen mit Migrationshintergrund oder mit multiplen Vermittlungshemmnissen. Sie waren aufgrund einer Generalklausel ("sonstige weitere Leistungen") entstanden. Interne Anweisungen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom November 2007 führten dazu, dass diese flexiblen Maßnahmen vor Ort massiv eingeschränkt wurden. Nach vielem Hin und Her wurde hier mit der Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente und der dort eingeführten Freien Förderung nach § 16f SGB II zumindest teilweise eine Perspektive für diese Menschen erreicht.

Jugendliche standen auch bei drei weiteren Problemanzeigen im Mittelpunkt. So zeigt sich in der Praxis, dass sie immer wieder unter Zuständigkeitsstreitigkeiten zwischen Jugendhilfe und Trägern von SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende) oder SGB III (Arbeitsförderung) zu leiden haben. Dieses Problem wollen Bundesregierung und freie Wohlfahrtspflege nochmals vertieft gemeinsam angehen. Es ist anzunehmen, dass hier nur lokale Lösungen erfolgreich sind. Die BAGFW hat zudem darauf hingewiesen, dass der Qualifizierungszuschuss für Jugendliche ohne Berufsabschluss, der ihre Beschäftigung und Qualifizierung in Betrieben unterstützt, bislang nicht greift, wenn ihm eine andere vorbereitende Maßnahme vorgeschaltet wird. Zumindest für den Fall der vorher stattfindenden Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung hat die Große Koalition das Anliegen der BAGFW aufgegriffen und im SGB III zum 1. Januar 2009 gelöst.

Im anstehenden Abschlussgespräch wird es darum gehen, den Monitoringprozess in dieser Legislaturperiode zu evaluieren. Im Interesse der Menschen mit niedrigem Einkommen ist es wichtig, dass ihre Probleme, die durch Sozialreformen entstehen, auch in der nächsten Legislaturperiode in diesem institutionalisierten Verfahren auf hoher politischer Ebene weiterhin thematisiert werden.

Anmerkung

1. Siehe zum Sozialmonitoring auch neue caritas Heft 21/2007, S. 20-23.
2. Dieses Programm fördert seit dem 1. Januar 2008 zusätzliche Arbeitsplätze in Regionen mit besonders hoher und verfestigter Langzeitarbeitslosigkeit durch finanzielle Zuschüsse des Bundes.