Eine sinnvolle kommunale Planung gibt Sicherheit im Pflegefall

Die Pflegeversicherung ist eine Teilversicherung - nicht nur bezüglich der Refinanzierung von Pflegeleistungen, sondern auch hinsichtlich der notwendigen Infrastruktur. Diese steht in Form von Einrichtungen und Diensten mitnichten zur Verfügung. Im Rahmen der Daseinsvorsorge fällt deren Bereitstellung in die Zuständigkeit der Kommune. Alle Fehlsteuerungen in der Umsetzung der Pflegeversicherung und deren Folgekosten für den Sozialhilfeträger belasten die kommunalen Haushalte. Sie beeinträchtigen auch die optimale Nutzung durch den Pflegebedürftigen.

In den 60er und 70er Jahren wurde die Kernaufgabe der kommunalen Altenplanung wie folgt formuliert: "Sie soll klären, ob vor Ort geeignete Infrastrukturen im ausreichenden Umfang zur Verfügung stehen."

Strategische Grundsatzfragen einer Kommunalpolitik, die sich der Zielsetzung des SGB XI - Selbstbestimmung § 2 und Vorrang der häuslichen Pflege § 3 - verpflichtet sieht, sollen hier an einem Fallbeispiel verdeutlicht werden.

Im Kreis Siegen-Wittgenstein lebten im Jahr 2001 6854 leistungsberechtigte Pflegebedürftige. Für das Jahr 2020 werden 8945 Pflegebedürftige prognostiziert. Geht man von der Annahme aus, die Infrastruktur würde sich quantitativ nicht verändern, dann wären im Jahre 2020 circa 3200 Pflegebedürftige unversorgt. Und dies nicht nur wegen deren Zuwachs, sondern auch angesichts des gleichzeitigen Rückgangs pflegender Angehöriger. Für den Kreistag stellte sich die Frage, in welchem Mix aus ambulanten, teilstationären und stationären Angeboten die zukünftige Versorgungslücke geschlossen werden soll und kann. Neben der Strategie in der Sache müssen auch die Folgekosten für den Kreis bei Grundsatzentscheidungen berücksichtigt werden.

Die Kölner Unternehmensberatung IKOS-Consult hat in ihrer Pflegebilanz verschiedene Kostenszenarien simuliert. Je nach Umsetzungsstrategien ergaben sich auf Basis des Ausgangswertes 2001 - hier wurden Kosten in Höhe von 11 Millionen Euro zugrunde gelegt -, für 2020 Kosten zwischen 16,9 und 30,6 Millionen Euro pro Jahr. Mit anderen Worten: Je nach Strategie und Umsetzungspolitik könnten etwa 13,7 Millionen Euro pro Jahr eingespart werden.

In fast allen Bundesländern ist mit der Kommunalisierung, durch die Zusammenlegung von örtlichen und überörtlichen Sozialhilfeträgern, Budgetklarheit geschaffen worden. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, die ökonomische Sichtweise in die kommunale Altenplanung einzubeziehen. In dieselbe Richtung weist auch das neue kommunale Finanzmanagement, das derzeit in jeder Kommunalverwaltung etabliert wird.

Ein kommunales Steuerungsmodell, das den Anforderungen des SGB XI und des Marktparadigmas gerecht wird, wurde in seinen Grundzügen bereits 1995 veröffentlicht, parallel zum Start des SGB XI1. In den letzten Jahren wurde es mit den Erfahrungswerten von Altenplanern innerhalb des Berufsverbandes der Sozialplaner (VSOP e.V., www.vsop.de) abgestimmt, aktualisiert und komprimiert. Obgleich dieses Positionspapier unabhängig von den Diskussionen zum Pflege-Weiterentwicklungsgesetz (PfWG) erarbeitet wurde, erweist es sich im Nachhinein als Richtschnur dessen, was eigentlich zu regeln beziehungsweise zu steuern wäre, wenn man die verfassungsmäßige Zuständigkeit der Kommunen in der Alten- und Pflegepolitik ernst nimmt.

Modell eines kommunalen Steuerungssystems

Das Modell eines kommunalen Steuerungssystems geht grundsätzlich von drei Ebenen aus, die zu gestalten sind:

1. Einzelfallsteuerung: Hier wird der entscheidende Schritt dafür getan, den Bürgern den Zugang zum Versorgungssystem zu ermöglichen. Hier müssen die notwendigen Leistungen des SGB XI wie auch anderer Leistungsgesetze - vor allem des SGB V und SGB XII - gebündelt werden.

2. Infrastrukturmanagement: Die Gemeinde bildet den Versorgungsraum, innerhalb dessen ein Hilfepaket für den Betroffenen in seiner Häuslichkeit geschnürt werden soll. In der Gemeinde erfolgt die Koordination und Vernetzung.

3. Pflegeplanung und Marketing: Diese Ebene betrifft die Kreise beziehungsweise die kreisfreien Städte in ihrer Rolle als Sozialhilfeträger und Planungsverantwortliche.

Die Einzelfallsteuerung

• Seniorenberatung: In der Seniorenberatung genügt in der Regel eine allgemeine Auskunft über die Gegebenheiten vor Ort.
• Pflegeberatung: Hier findet eine Vertiefung und eine qualifizierte Beratung der Menschen in einer Situation statt, in der durch eine konkrete Bedürftigkeit eine eigenständige Versorgung nicht mehr sichergestellt ist und ein Suchprozess nach einer außerfamiliären häuslichen Versorgung beginnt. Dies trifft in der Regel bei Pflegebedürftigkeit zu. Hier ist die zielgenaue Abstimmung zwischen den eigenen Ressourcen in der Häuslichkeit und den Leistungsangeboten im Detail gefordert.
• Was bei der Seniorenberatung noch nicht thematisiert wurde, kommt hier zum Tragen, nämlich die Frage: Wer ist Träger dieser Hilfe- und Pflegeberatung? Strukturell muss es zwingend eine Trennung zwischen der Nachfrage- und der Angebotsseite geben. Die Beratung muss durch eine neutrale Instanz erbracht werden! Denn spätestens, wenn die Kostenübernahme gemäß dem Sozialgesetzbuch XII im Raum steht, ist der Sozialhilfeträger als  Einrichtungsträger von Hilfe- und Pflegeberatung gefragt.
• Fallmanagement: Qualifizierte weiterführende Beratung, Hilfeplanung und Begleitung im Sinne von Fallmanagement bedeutet vor allem, dass eine Beratungsdokumentation erfolgt. Nachhaltigkeit ist nur dann zu erreichen, wenn seitens der Beratungsinstanz auch eine dauerhafte Auswertung geschieht. Nur so können geeignete Angebote bereitgestellt werden. Für das Fallmanagement gilt analog zur Pflegeberatung: Es muss anbieterneutral erfolgen! - Das PfWG umgeht jedoch ein konsequentes Fallmanagement.

Infrastrukturmanagement in der Gemeinde
Den Aufgaben auf der individuellen Ebene entsprechen auf der Ebene der Betriebe, Einrichtungen und Organisationen jene Aufgaben, die dafür sorgen, dass überhaupt die entsprechenden Angebote vor Ort hinreichend vorgehalten werden. Alten- und Pflegepolitik - aus der Häuslichkeit heraus konzipiert - bedeutet, entsprechende Versorgungssysteme auf der Gemeindeebene zu strukturieren.

Zum Infrastrukturmanagement gehört die Abstimmung aller lokalen Angebote. Dies erfolgt in enger Rückbindung an einen Arbeitskreis, der alle Akteure vor Ort einbindet. So kann das Alltagsgeschehen reflektiert und auf eine konzeptionelle Ebene gebracht werden. Diese Arbeit mündet in ein Programm, das die jeweilige (Versorgungs-)Situation der älteren Menschen in der Kommune abbildet und einordnet. Es zeigt auf, in welche Richtung sich die Praxis vor Ort entwickeln soll.

Kommunale Pflegeplanung und Marketing
Leitet sich das Infrastrukturmanagement der einzelnen Gemeinden von der Aufgabe der Daseinsvorsorge ab, so kommt auf der Kreisebene der Planungs- und Steuerungsanspruch des Sozialhilfeträgers zum Tragen. Hier wird der Unterschied zwischen Kreisen und kreisfreien Städten deutlich: Die Kosten der Sozialhilfe betreffen zunächst unmittelbar den Kreis, das heißt, Fehlsteuerungen werden dort zuallererst sichtbar. Die kreisfreien Städte bündeln dagegen beide Aspekte, denn sie sind Kreis und Stadt in einem, auf einer (Verwaltungs-)Ebene. Allerdings geht ihnen durch ihre große und komplexe Struktur oft der unmittelbare Gemeindeansatz (beziehungsweise Quartiersbezug) verloren. Dies macht es für Großstädte so schwierig, Ansprüche an eine quartiersnahe Versorgung zeitgerecht zu bedienen.

Wie sollten die Städte und Landkreise planen?

Die wichtigsten operativen Tätigkeitsbereiche, die bei einer Rahmenplanung durch den Kreis ausgefüllt werden sollten:

• Steuerungsgruppe: In der übergeordneten Rahmenplanung geht es um die Gesamtsteuerung und die effektive Gesamtvernetzung des Steuerungsgeschehens. Hierzu müssen alle relevanten Akteure eingebunden sein.
• Gemeinsames Planungswerkzeug: Damit die vielfältige Praxis überhaupt eine Form annehmen kann, bedarf es einer einheitlichen Schriftform (Formularwesen). Gleiches betrifft die Dokumentation der Arbeit auf allen Ebenen: Aus dem laufenden Geschehen heraus sollen alle Prozessergebnisse über ein gemeinsames Verfahren zeitnah gesammelt und aufbereitet werden können.
• Rahmendaten und Rahmenplanung: Die Rahmendaten für den Pflegemarkt erhält man durch eine Pflegestatistik, die alle zwei Jahre durchgeführt und veröffentlicht wird. Ein Berichterstattungsverfahren kann sich zeitlich an dieser Erhebung orientieren und soll regelmäßig aktualisiert werden. Parallel dazu können entsprechende Bevölkerungsprognosen erstellt werden.
• Seniorenbefragung: In der Regel liegen vor Ort keine harten Zahlen zur konkreten Lebens- und Versorgungslage der jeweiligen Senior(inn)en vor. Als Startschuss für die Planung ist eine Repräsentativbefragung der Senior(inn)en sinnvoll.
• Informations- und Kommunikationsplattform: Mit einer Internetplattform können alle Planungs-, Informations- und Kommunikationsprozesse dargestellt werden. Dies betrifft nicht nur die Akteure, sondern auch die Bürger(innen). Der unmittelbarste Nutzen im Alltag erschließt sich in einer Infrastrukturdatei, bei der - wie in einem Reisebüro - alle Angebote der Altenhilfe und der Pflege dargestellt und von jedem Interessierten eingesehen und gebucht werden können. - Zukünftig auch für Pflegstützpunkte.
• Öffentlichkeitsarbeit: Auch wenn vor Ort eine Vielfalt von Informationsmaterialien für Senior(inn)en vorliegt, treffen die Bürger(innen) nur selten auf ein optisches Gesamtbild der Altenpolitik mit nachhaltigem Wiedererkennungswert. Mit einem Corporate Design und darauf aufbauender Öffentlichkeitsarbeit können ein durchgängiges Erscheinungsbild geschaffen und neue Aktionen initiiert werden.

Wie wird der Bedarf ermittelt?

Der Kern traditioneller Planung lag bisher in der Bedarfsberechnung; über Landesrichtwerte wurde der Platzbedarf hochgerechnet. Heute definiert die Pflegebedürftigkeitsprüfung des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung (MdK) den Bedarf in jedem Einzelfall und damit auch in seiner bundesweiten Gesamtheit. Mit der Widerspiegelung aller Einzeldiagnosen wie auch dem weiteren Versorgungsgeschehen in der Pflegestatistik liegt eine aussagekräftige Datenbasis für die Planung und Marktanalyse vor. So finden sich in der Pflegestatistik erhebliche Unterschiede bei der Versorgungslage je nachdem, in welcher Kommune die Pflegebedürftigen leben. Sie differieren bis zu 100 Prozent! Ob ein alter Mensch bei Pflegebedürftigkeit und dem Überschreiten der familiären Belastungsgrenze zu Hause bleiben kann oder den Weg ins Heim beschreiten muss, hängt somit davon ab, in welcher Kommune er lebt. Die jahrelange Frage nach Verabschiedung des SGB XI, ob eine Kommune am neuen Pflegemarkt steuern kann, kehrt die Empirie der Pflegestatistik um: Das infrastrukturelle Angebot am Pflegemarkt ist Ergebnis der jeweiligen Kommunalpolitik - bewusst oder unbewusst.

Die bisherige Qualitätsdiskussion in der Pflege bezieht sich auf die Einrichtungsebene und den Einzelfall. Nur die kommunale Planung kann den Fokus auf den Regionalmarkt legen und damit auf die Gesamtheit der Pflegeinfrastruktur, innerhalb derer ein Pflegbedürftiger seine Versorgungswahl treffen muss. Eine strukturelle Verbesserung der Pflegeinfrastruktur eröffnet ein zeitgemäßes kommunales Marketing: sinnvolle Produktentwicklung und marktgestaltende Maßnahmen sichern menschliche und bezahlbare Pflege. Für die Wohlfahrt heißt dies heute, sich den Erfordernissen des Marktes zu stellen und gleichzeitig ihre Fachkompetenz bei der Planung und beim Marketing der Kommune einzubringen, beziehungsweise beim Fehlen desselben, genau das einzufordern.

Pflegeinfrastuktur sichert Selbstbestimmung

Die Steuerungsoptionen kommunaler Infrastrukturplanung eröffnen in Form des Infrastrukturmanagements in Gemeinden den Betroffenen Versorgungssicherheit. Die häusliche Pflegeinfrastruktur sichert die Selbstbestimmung. Eine solche kommunale Planung sorgt für Effizienz und wirtschaftliche Nachhaltigkeit. Der Pflegemarkt öffnet den Blick auf das entscheidende Moment: das sinnvolle Zusammenspiel von Nachfrage und Angebot, von Bestand und Bedarf.

Die persönliche Selbstbestimmung im Einzelfall geht einher mit der Entscheidungsfreiheit der Kommunalpolitik auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene. Fürs Erste sorgt das Infrastrukturmanagement der Gemeinde; fürs Letztere ein Pflegemarketing mit einer Informationsplattform. Sie liefert allen Akteuren - Betroffenen, Anbietern und der Politik - Transparenz über das Geschehen am Pflegemarkt. Über vollständige Information entsteht Sicherheit und Selbstbestimmung für jeden Akteur.

Anmerkung