Parallelbericht der Zivilgesellschaft kündet von Enttäuschung

Der erste Staatenbericht Deutschlands zur UmsetzUNg der UN-Behindertenrechtskonvention (BRK) nach Artikel 35 der Konvention wurde am 3. August 2011 durch das Bundeskabinett beschlossen.¹ Das internationale Berichtsprüfungsverfahren vor dem UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen bietet der Zivilgesellschaft eine wichtige Möglichkeit, durch einen Parallel- beziehungsweise Schattenbericht an diesem Verfahren mitzuwirken. Im Jahr 2011 haben sich deshalb 78 Organisationen der Zivilgesellschaft in Deutschland zu einer Allianz für einen "Koordinierten Parallelbericht" zusammengeschlossen. Sie sehen sich in der Verpflichtung, "den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten und die Achtung der ihnen innewohnenden Würde zu fördern (Artikel 1, BRK)". Der Fachverband Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie e.V. (CBP) hat an der BRK-Allianz mitgewirkt. Am 21. März 2013 wurde der Parallelbericht mit dem Titel "Für Selbstbestimmung, gleiche Rechte, Barrierefreiheit, Inklusion!" an den Menschenrechtsausschuss im Deutschen Bundestag übergeben, am 22. März auch an Bundesministerin Ursula von der Leyen. Voraussichtlich aber erst im Jahr 2015 wird der Bericht gemeinsam mit dem Staatenbericht der Bundesregierung vor dem UN-Fachausschuss in Genf diskutiert werden.²

Die Relevanz der Menschenrechte ist kein neues Thema in der freien Wohlfahrtspflege. Gleichwohl geschieht es bis heute selten, dass sich die Dienste und Einrichtungen der Caritas selbstbewusst als Akteure im Sinne einer "Menschenrechtsprofession" (Andreas Lob-Hüdepohl) verstehen. Um dieses Selbstverständnis zu pflegen und weiterzuentwickeln, setzt sich der CBP intensiv mit den Zielen der BRK auseinander, lotet unter anderem aus, welche sozialunternehmerischen Konsequenzen für die tägliche Arbeit aus der Konvention zu ziehen sind.³ Der CBP antwortet damit auf große Erwartungen und Forderungen von Menschen mit Behinderung, die sich durch die im März 2009 in Deutschland in Kraft getretene Konven­tion äußerst wertgeschätzt und wahrgenommen fühlen.

Bis März 2013 hatten 129 Staaten die BRK ratifiziert, 155 Staaten haben sie unterzeichnet.⁴ Damit ist sie eine Konvention, die wie kaum eine andere vor ihr auf globale Zustimmung und Anerkennung gestoßen ist. Die Ratifizierung macht aus einer Konvention ein nationales Recht, das entsprechend in das bestehende Rechtssystem aufgenommen werden muss. Diese Aufnahme in nationale Rechtsordnungen ist - wie kaum anders zu erwarten - eine der größten Hürden bei der Umsetzung einer jeden Konvention in die Lebenswirklichkeit: Nationale Gerichte, Gesetzestexte, Verfassungen und Rechtsverordnungen tun sich in der Regel sehr schwer, sich gegenüber völkerrechtlichen Rechtsnormen zu öffnen. Nur wenige Staaten sind ohne Weiteres bereit, bisherige Rechtssystematiken zu hinterfragen, diese zu ändern und an eine UN-Konvention anzupassen. Vor allem gefürchtet werden Rechtssetzungen, die Betroffenen neue Rechte, Ausgleiche und Ansprüche erlauben, die im jeweiligen bisherigen System nicht vorgesehen waren. Die deutsche Bundesregierung sieht viele Anliegen der BRK bereits in Deutschland realisiert und bezweifelt dementsprechend große Notwendigkeiten, Rechtsgrundlagen im Sinne der BRK ändern zu müssen.

Berichtspflicht der Bundesregierung

Die BRK umfasst 50 Artikel zu grundlegenden Fragen der Lebenswirklichkeit von Menschen mit Behinderung. In Artikel 35 (Berichte der Vertragsstaaten) ist festgestellt, dass alle Staaten, die die Konvention rechtlich anerkennen, kontinuierlich über den Stand der Umsetzung berichten müssen. Das gilt analog auch für andere Menschenrechtskonventionen. Nachdem die BRK im März 2009 in Deutschland in Kraft getreten war, musste der erste Bericht der Bundesregierung im Jahr 2011 vorgelegt werden. Die danach folgenden Berichte sind im Abstand von vier Jahren zu erstellen.

Parallelbericht bringt deutliche Kritik

Die BRK-Allianz antwortet mit ihrem Parallelbericht auf den Staatenbericht der Bundesregierung von 2011. Sie bewertet diesen wie auch den "Nationalen Aktionsplan der Bundesregierung" (NAP), der den offiziellen staatlichen Umsetzungsplan beschreibt. Im Parallelbericht wird der Umsetzungsstand vieler BRK-Artikel kritisch reflektiert. Darüber hinaus werden Forderungen zur Behebung we­sentlicher Missstände formuliert. Allein die Tatsache, dass sich ein breites zivilgesellschaftliches Bündnis zur Abfassung eines Parallelberichts konstituierte, ist auch als Folge der breiten Enttäuschung zu werten, die im Hinblick auf die Umsetzung der BRK festzustellen ist.

In der Allianz sind Selbstvertretungsverbände, Eltern- und Angehörigenvereine, Sozialverbände, Verbände der freien Wohlfahrtspflege, Fach- und Berufsverbände, Bundesarbeitsgemeinschaften aus dem Rehabilitationsbereich wie auch Gewerkschaften vertreten. Innerhalb der Allianz konnten damit auch untereinander bestehende Konflikte im Fokus auf eine gemeinsame Zielsetzung und Ausgangs­lage neu diskutiert werden.

Die Diskussionen fanden neben dem Plenum vor allem in zehn Arbeitsgruppen statt, die rund ein Jahr lang intensiv die jeweiligen BRK-Artikel bearbeiteten. Be­achtenswert hierbei: Zumeist waren es Ehrenamtliche, die sich mit viel Engagement und aus eigener Betroffenheit heraus ans Werk gemacht haben. Das Ergebnis zeigt, dass es bei allen Differenzen und verschiedenartigen Anliegen gelungen ist, eine gemeinsame Kritik zu formulieren. Sie beleuchtet ausgewogen unterschiedlichste Lebens­lagen - beispielsweise von Menschen mit kognitiven Einschränkungen, Menschen mit Sinnesbehinderungen oder Menschen mit sehr speziellen Bedarfen - und macht auf deren bestehende Teilhabe-Barrieren aufmerksam. Es ist der Versuch, deutlich zu machen, dass die gesellschaftliche Teilhabe von Menschen mit Behinderung keine Almosenleistung des Staates ist. Vielmehr hat sie sich an den unveräußerlichen Menschenrechten zu orientieren - ein Auftrag sowohl leistungsrechtlicher als auch gesellschaftspolitischer Art.

Viele legitime Ansprüche warten weiter auf Einlösung

Die BRK-Allianz problematisiert beispielsweise anhand von Artikel 12 ("Gleiche Anerkennung vor dem Recht") das bestehende Betreuungsrecht: Hier dominiert immer noch der Gedanke der "ersetzten Entscheidung", was der BRK-Forderung nach der "unterstützten Entscheidung" widerspricht. Bei der Prüfung des argentinischen Staatenberichts wurde 2012 seitens des UN-Ausschusses in Genf die "ersetzte Entscheidung" bereits als unvereinbar mit den Zielen der BRK kritisiert.⁵

 Im Hinblick auf Artikel 19 der BRK ("Selbstbestimmtes Leben und Einbeziehung in die Gemeinschaft"), der auch für die Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie eine der größten Herausforderungen bildet, stellt die BRK-Allianz fest: Bei gesetzlich gewährten Eingliederungshilfen führe die Vermögens- und Einkommens­heranziehung von Menschen mit Behinderung und deren Angehörigen häufig zu gravierenden Benachteiligungen bei den Betroffenen. Auch leiste der Gesetzgeber bislang viel zu wenig, damit Menschen mit Behinderung bei ihren Teilhabe- und Eingliederungshilfen ausreichende Wunsch- und Wahlrechte wahrnehmen könnten.

Beim Thema Gesundheit (Artikel 25) hält der Parallelbericht fest, dass es insbesondere für schwerstmehrfachbehinderte Menschen große Defizite im Hinblick auf behinderungsspezifische Assistenz gebe und diese vom Gesetzgeber beziehungsweise Kostenträger auch nur in Ausnahmefällen bewilligt werde. In den Kranken­häusern gebe es insgesamt enorme Zu­gangsbarrieren, sowohl baulicher Art als auch im Hinblick auf Kompetenzen und andere Ressourcen.

Im Hinblick auf die Teilhabe am Arbeitsleben (Artikel 27) problematisiert die BRK-Allianz vor allem die zunehmende Arbeitslosigkeit von Menschen mit Behinderung, die gegenläufig zu den vermeintlich guten Beschäftigungsprognosen der Bundesregierung läuft. Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Werkstätten (BAG WfbM) spricht von über einer Million Menschen mit Behinderung, die derzeit ohne Arbeit und im Arbeitslosengeld-II-Bezug sind. Menschen mit Behinderung werden vielfach im Arbeitsleben diskriminiert; die fehlenden Zugangschancen und die mangelnde Bereitschaft, diese aufzuheben, stellen zwei der größten Barrieren dar.

Ein zentrales Instrument zur Umsetzung der Menschenrechte stellt aus Sicht der BRK das Konzept der "angemessenen Vorkehrungen" dar, das in Artikel 2 erläutert wird. Die "angemessenen Vorkehrungen" als Methode formulieren einen sogenannten unbestimmten Rechtsbegriff. Aus Sicht der Organisationen der BRK-Allianz hat sich die Politik diesen Umstand unzulässig zunutze gemacht und bisher an nahezu keiner Stelle entsprechende Instru­mente ­normiert. Im Parallelbericht wird konsequenterweise gefordert, zunächst die "angemessenen Vorkehrungen" im nationalen Recht zu verankern und daraus ­folgernd deren mögliches Versagen als Diskriminierungstatbestand gemäß dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) zu ahnden.

Neues gesellschaftliches Bewusstsein tut not

Für Menschen mit Behinderung weltweit hat die BRK eine enorme Bedeutung. Viele Hoffnungen werden mit ihrer Umsetzung verbunden. Um diese Hoffnungen und die berechtigten Erwartungen nicht zu enttäuschen, braucht es vielfältige An­strengungen. Eine Ebene ist die der Berichterstattung zur BRK, wie sie im vorliegenden Beitrag in Ansätzen vorgestellt worden ist und wie sie auch durch die Monitoring-Stelle zur Überwachung der BRK am Institut für Menschenrechte immer wieder thematisiert wird.⁶ Eine andere Ebene ist die der Bewusstseinsbildung, die in Artikel 8 festgehalten ist. Eine repräsentative Umfrage des Allensbach-Instituts von 2011 zeigt, wie viel in dieser Hinsicht in Deutschland noch zu tun ist. Von den Befragten gaben nur 14 Prozent an, überhaupt je von der BRK gehört zu haben.⁷

Der Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie e.V. hat nicht nur durch ihre Mitgliedschaft im Verein des Instituts für Menschenrechte ein klares Zeichen im Hinblick auf die Befassung mit der BRK gesetzt, sondern zugleich auch in der selbstkritischen Anforderung, alle menschenrechtlichen Themen, die Menschen mit Behinderungen und psychischen Erkrankungen betreffen, aufgreifen zu wollen. Seit dem Zweiten Vatikanischen Konzil ist innerhalb der Caritas bewusst geworden, dass Menschenrechte nicht in einem Widerspruch zur christlichen Lehre stehen, sondern im Gegenteil sich wechselseitig in einem Prozess des "aggiornamento" (stete Fortbildung) stärken und befruchten. In der 1963 vorgelegten Enzyklika "Pacem in terris" stimmt Papst Johannes XXIII. den Menschenrechten nicht nur ausdrücklich zu, sondern erklärt sie auch zu einer entscheidenden Voraussetzung für das Zusammenleben. In dieser Tradition sieht sich auch der Fachverband Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie.

Anmerkungen

1. Siehe den ersten Staatenbericht unter: www.bmas.de/DE/Themen/Teilhabe-behinderter-Menschen/staatenbericht-2011.html
2. Siehe den Schattenbericht unter: www.brk-allianz.de
3. Siehe die autorisierte BRK unter: www.bmas.de/DE/Service/Publikationen/a729-un-konvention.html
4. Der aktuelle Status der BRK weltweit kann eingesehen werden unter: www.un.org/disabilities/countries.asp
5. Siehe hierzu: www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Stellungnahmen/MSt_2012_Stellungnahme_Psychiatrie_und_Menschenrechte.pdf
6. Artikel 33 der BRK verpflichtet die Vertragsstaaten zur Einsetzung einer unabhängigen Monitoringstelle. Zur deutschen Monitoringstelle s. unter: www.institut-fuer-menschenrechte.de/de/monitoring-stelle/ueber-uns.html
7. Gesellschaftliche Teilhabe von Menschen mit Behinderung. Ergebnisse einer bevölkerungsrepräsentativen Befragung, Allensbach, 2011.