Finanzierung der sozialen Arbeit – Kommunen sind am Limit
Die Leistungen für soziale Aufgaben bilden seit vielen Jahren in den kommunalen Haushalten einen der größten Ausgabenblöcke. Der Deutsche Städtetag hat in seinem Gemeindefinanzbericht 2012 ein weiteres Mal feststellen müssen, dass sich der Anstieg der Ausgaben für soziale Leistungen ungebrochen fortsetzt. Sie sind nach Steigerungen in Höhe von 3,2 Prozent in 2011 im Jahr 2012 nochmals um 3,6 Prozent auf insgesamt 45 Milliarden Euro angestiegen. Das entspricht knapp einem Viertel des gesamten Haushaltsvolumens. 2009 hatten die Sozialausgaben erstmals die 40-Milliarden-Grenze überschritten. Zu den sozialen Ausgaben zählen insbesondere die Unterkunftskosten für Langzeitarbeitslose, die Hilfen zur Erziehung, die übrigen Leistungen der Jugendhilfe, die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung, die Hilfe zur Pflege oder die Grundsicherung im Alter.
Zwar konnten die Kommunen 2012 bundesweit erstmals seit der Finanzkrise wieder einen positiven Finanzierungssaldo erreichen. Doch dieser Durchschnittswert verdeckt die besorgniserregende Situation in vielen Städten, für die es unmöglich bleibt, ihren Haushalt aus eigener Kraft auszugleichen. Kommunen ganzer Regionen fehlen die erforderlichen Mittel, um ihren Bürgerinnen und Bürgern die wichtigsten Dienstleistungen anzubieten, ohne sich dabei weiter verschulden zu müssen. Die Zahlen des Statistischen Bundesamtes zu den Kommunalfinanzen 2012 weisen aus, dass in den Ländern Hessen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz sowie Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen die kommunale Ebene insgesamt ein Defizit von zusammen 3,3 Milliarden Euro hatte.
Starke Belastung der kommunalen Haushalte
Die Schere zwischen prosperierenden und strukturschwachen Regionen geht immer mehr auseinander. Fatal ist, dass insbesondere hoch verschuldete Kommunen in strukturschwachen Regionen die geringsten Einnahmen verzeichnen, aber mit den größten sozialen Problemlagen und damit verbundenen hohen sozialen Ausgaben zu kämpfen haben. Natürlich versucht der Deutsche Städtetag im Zusammenwirken mit den anderen kommunalen Spitzenverbänden, für ihre Mitglieder notwendige Verbesserungen zu erreichen. So fordert er beispielsweise, auf der Einnahmeseite das Steueraufkommen zu verstetigen. Von den Ländern verlangt er die Einhaltung des Konnexitätsgrundsatzes und setzt dies auch gerichtlich durch. Von Bund und Ländern fordert er Finanzierungshilfen bei Aufgaben ein, die nicht kommunal, sondern gesamtgesellschaftlich bewältigt und damit auch finanziert werden müssen.
Als Beispiele dafür sind die Finanzhilfen des Bundes beim Ausbau der Betreuungsangebote für Kinder unter drei Jahren zu sehen, die Bundesbeteiligung an den Unterkunftskosten im SGB II oder die jüngste schrittweise Übernahme der Kosten der Grundsicherung im Alter durch den Bund. Hier reiht sich auch die derzeit diskutierte Forderung ein, dass die kommunale Ebene dringend Entlastungen von den Eingliederungsausgaben für Menschen mit Behinderung benötigt.
Allen Aktivitäten ist gemeinsam, dass sie letztendlich Ausgaben und Finanzierungsverpflichtungen zwischen den Ebenen Bund, Länder, Kommunen verschieben, damit aber nicht zu einer Durchbrechung der Kostendynamik beitragen. Die Ausgabenspirale dreht sich weiter nach oben. Die erwirkten kommunalen Entlastungen in einzelnen Aufgabenbereichen werden innerhalb eines bestimmten Zeitfensters durch die Gesamtkostenentwicklung wieder aufgezehrt sein.
Kritischer Blick auf ausgeweitete Leistungen
Es ist notwendig, dass sich die kommunalen Aufgaben- und Kostenträger angesichts dieser Entwicklung kritisch zu Leistungsausweitungen positionieren. Zugleich müssen sie sich verstärkt damit auseinandersetzen, wie und unter welchen Voraussetzungen die begrenzten öffentlichen Mittel noch wirkungsvoller und noch zielgerichteter eingesetzt werden können.
Die freie Wohlfahrtspflege ist dabei ein wichtiger Akteur und im Idealfall auch ein Partner bei der Bewältigung der anstehenden Zukunftsaufgaben. Im sogenannten "sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis" nimmt die freie Wohlfahrtspflege vorrangig die Rolle der Leistungserbringer ein, und zwar auf allen Feldern der Sozialpolitik, sei es in Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe, der Behindertenhilfe, der Altenhilfe oder aber auch in der sehr ausdifferenzierten Beratungslandschaft auf den Feldern der Lebens- und Konfliktberatung.
Die Sozialgesetze legen der öffentlichen Seite Zurückhaltung auf, wenn die freie Seite bereits Angebote bereitstellt oder dies beabsichtigt. So soll auch die Vielfalt der Angebote weltanschaulich und konfessionell gesichert werden. § 5 Absatz 4 SGB XII sieht vor, dass wenn die Leistung im Einzelfall durch die freie Wohlfahrtspflege erbracht wird, die Träger der Sozialhilfe von der Durchführung eigener Maßnahmen absehen sollen. Auch in der Jugendhilfe regelt das SGB VIII in § 4 Absatz 2, dass die öffentliche Jugendhilfe von eigenen Maßnahmen absehen soll, soweit geeignete Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen von anerkannten Trägern der freien Jugendhilfe betrieben werden oder rechtzeitig geschaffen werden können.
Prinzipiell subsidiär
Die Kommunen beachten diese Grundsätze, so dass sich eine vielfältige Anbieterlandschaft gebildet hat, die die Leistungsempfänger versorgt, aber für die Finanzierung der Leistungen und die Erfüllung der Ansprüche der Leistungsberechtigten nicht die Letztverantwortung trägt. Zwar wurde mit der Abkehr vom Kostenerstattungsprinzip hin zum Entgeltprinzip auch bei den Leistungserbringern mehr kostenbewusstes Handeln eingefordert, dies änderte jedoch nichts an der kommunalen Finanzierungsverpflichtung.
Bisweilen hört man böse Stimmen, die diesen Vorrang der freien Wohlfahrtspflege als nicht mehr zeitgemäß erachten, die die Träger der freien Wohlfahrtspflege als wirtschaftlich agierende Unternehmen betrachten, die sich wie andere auch dem Wettbewerb zu stellen haben, damit die öffentliche Hand für ihre eingesetzten öffentlichen Mittel die besten Leistungen für die Leistungsberechtigten erzielen kann.
Dieser Auffassung kann viel entgegengesetzt werden, beispielweise das schützenswerte Wunsch- und Wahlrecht, die begrüßenswerte Vielfalt der Angebote, die von ethischen und christlichen Maßstäben und Wertvorstellungen geprägten Angebote, die gesellschaftlich wünschenswerte Einbeziehung des Ehrenamtes und die Rolle von Kirchen und Wohlfahrtsverbänden als Sach- und Interessenswalter der bedürftigen Menschen.
Transparenz, Kooperation und Mitverantwortung
Gleichwohl darf sich die freie Wohlfahrtspflege dem berechtigten Interesse der Kostenträger nach Wirkungsüberprüfungen, nach Leistungsvergleichen und dem Vermeiden von wirkungslosen Maßnahmen nicht verweigern. Begrenzte öffentliche Mittel, fortwährende Ausgabensteigerungen und kollabierende Kommunalhaushalte lassen diese Maßnahmen als alternativlos erscheinen. Und es ist nicht zuletzt auch im Interesse der Leistungserbringer, wenn sie bereit sind, die nötige Transparenz herzustellen und damit Vorurteilen und Argwohn begegnen können, die freie Wohlfahrtspflege würde unter dem Deckmantel des "Gutmenschentums" nicht zuletzt eigene wirtschaftliche Interessen verfolgen.
Der Deutsche Städtetag hat diesem Thema eine hohe Priorität eingeräumt. Es kann nicht alleine darum gehen, nur Finanzierungshilfen von anderen Ebenen einzufordern. Die Kommunen müssen die Möglichkeit haben, auch selber zu überprüfen, inwieweit Ressourcen noch zielgerichteter und wirkungsorientierter eingesetzt werden können, inwieweit die verschiedenen Leistungsträger und Aufgabenträger besser und verstärkter zusammenarbeiten können, wie mit mehr Kooperationen und Vernetzung für die betroffenen Hilfeempfänger bessere Hilfen organisiert und erbracht werden können. Erklärtes Ziel ist es dabei nicht, Ansprüche von Einzelnen zu beschneiden und zu reduzieren, sondern mit dem Mitteleinsatz mehr zu erreichen und die Dynamik des Kostenauswuchses einzudämmen.
Dies kann nur gelingen, wenn die freie Wohlfahrtspflege bereit ist, diese Schritte mitzugehen. Ihre Rolle darf und kann sich nicht darin erschöpfen, immer mehr und immer höhere Leistungen für die Hilfeempfänger oder in den Strukturen der Systeme einzufordern, die dann in ihren Angebotsstrukturen umgesetzt werden. Es ist einfach, Wünschenswertes einzufordern, wie beispielsweise bessere Personalschlüssel im frühkindlichen Bereich, mehr Leistungen für behinderte Menschen, mehr Verzicht auf Eigenbeteiligung der Hilfebedürftigen, mehr offene Jugendarbeit, bessere Bezahlung für Tagesmütter und -väter, die Akademisierung des Erzieherberufes, höhere Regelsätze im SGB XII und II und mehr. Für jede einzelne Forderung lassen sich Argumente finden, aber damit ist die Frage der nachhaltigen Finanzierbarkeit nicht gestellt und erst recht nicht gelöst.
Die privilegierte Stellung der freien Wohlfahrtspflege in den Sozialgesetzbüchern umfasst nach meiner Meinung auch ein Stück Mitverantwortung für die zukünftige Sicherstellung und Finanzierbarkeit der sozialen Dienstleistungen und Angebote in allen Kommunen. Und dies beinhaltet auch die Bereitschaft, sich Steuerungsmechanismen zu stellen, die für eine größtmögliche Transparenz und Wirkung des Ressourceneinsatzes Sorge tragen wollen.
Im Dreiecksverhältnis Kostenträger-Leistungserbringer-Leistungsempfänger sollte es kein Gegeneinander zwischen Kommune und freier Wohlfahrtspflege geben, sondern ein partnerschaftliches Miteinander zugunsten der zukunftsfesten Sicherstellung der notwendigen Leistungen für die Schwächsten im Dreieck, für die hilfebedürftigen Menschen.
