Europäische Kommission lockert Beihilferegeln

Kitas sind fein raus, doch viele andere Caritaseinrichtungen müssen die Klaviatur des Beihilferechts beherrschen.Fotolia/Gina Sanders

Zum 31. Januar 2012 sind gelockerte europarechtliche Vorgaben für die Finanzierung von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge durch die öffentliche Hand in Kraft getreten. Zu diesen, im EU-Sprachgebrauch "Dienstleistungen von allgemeinem Interesse" (DAWI) genannten, Diensten zählen auch Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen, wie sie die Caritas in Deutschland erbringt.

Das nach dem damaligen EU-Wettbewerbskommissar und heutigen Ministerpräsidenten Italiens benannte "Monti-Paket" aus dem Jahr 2005 wurde durch die am 20. Dezember 2011 veröffentlichten Kommissionsvorschläge abgelöst. Mit der Reform reagierte die EU-Kommission auf Kritik, nicht zuletzt auch aus den Reihen der Caritas, an den komplizierten und zu hohem bürokratischen Aufwand führenden Beihilferegeln des Monti-Pakets.

Für die Dienste und Einrichtungen der Caritas ist das EU-Beihilfenrecht dort zu beachten, wo diese als "Unternehmen" "wirtschaftliche Tätigkeiten" im Sinne des europäischen Wettbewerbsrechts ausüben. Aufgrund des weiten Verständnisses dieser Begrifflichkeiten in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), führen der Gemeinnützigkeitsstatus von Einrichtungen beziehungsweise die fehlende Gewinnerzielungsabsicht alleine nicht zur Ausnahme aus dem Beihilfenrecht. Vielmehr ist der Unternehmensbegriff immer dort zu bejahen, wo Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt angeboten werden. Ausreichend ist hier, dass auch privat-gewerbliche Wirtschaftsteilnehmer(innen) entsprechend tätig werden könnten. In der Mehrzahl der Arbeitsfelder der Caritas ist die Anwendbarkeit des Beihilfenrechts heute wohl zu bejahen.

Relevante Beihilfen sind nicht nur die klassischen Subventionen, wie etwa Global- und Investitionskostenzuschüsse, sondern auch Steuererleichterungen, verbilligte Darlehen oder Kredite und staatliche Garantien sowie Projektmittel (etwa aus dem Europäischen Sozialfonds). Charakteristisch ist die begünstigende Wirkung beim Zuwendungsempfänger, ohne dass dieser eine äquivalente (marktgerechte) Gegenleistung erbringt. Pflegesätze als Entgelte für bestimmte Leistungen der jeweiligen Einrichtung sind demnach keine Beihilfen im Sinne des EU-Rechts. 

Bestandteil des neuen Beihilfenpaketes der EU-Kommission ist zunächst eine Mitteilung darüber, wie die Beihilfevorschriften angewendet werden.¹ In dieser versucht die Kommission Schlüsselkonzepte des für Daseinsvorsorgeleistungen geltenden Beihilfenrechts, wie etwa die Abgrenzung wirtschaftlicher von nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten, zu erläutern. Dabei gibt die Mitteilung die Rechtsauffassung der Kommission wieder, ist aber selbst nicht rechtlich verbindlich. Aufgrund der starken Stellung der Kommission im Bereich des Wettbewerbsrechts und der Beihilfenkontrolle gibt sie jedoch wichtige Hinweise auf deren Entscheidungspraxis.

Inhaltlich enthält die Mitteilung allerdings wenig Neues. Sie beschränkt sich überwiegend auf eine Zusammenfassung des geltenden Rechts und der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH. Aus Sicht der Caritas ist dennoch sehr erfreulich, dass die Kommission den Bereich der Kindertageseinrichtungen als nichtwirtschaftlich einordnet. Diese sei auch dann Teil des öffentlichen Bildungssystems, wenn die "Eltern gelegentlich Unterrichts- oder Einschreibegebühren entrichten müssen, die zu den operativen Kosten des Systems beitragen"². Mithin dürfte der Kita-Bereich in Deutschland weiterhin nicht unter das EU-Beihilfenrecht fallen.

De-minimis-Verordnung ist ein Erfolg

Größter Lobbyerfolg für die freie Wohlfahrtspflege ist sicherlich die Vorlage einer De-minimis-Verordnung³ für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Seit Jahren fordert auch die Caritas, die Frage der Binnenmarktrelevanz von sozialen Diensten genauer zu betrachten und dort, wo ein grenzüberschreitender Bezug auszuschließen ist, Ausnahmen vom Beihilfenrecht zu statuieren. Dem folgt die Kommission nun mit einer Regelung, nach der Zuwendungen an Träger bis zu einer Höhe von 500.000 Euro in drei Steuerjahren keine grenzüberschreitende Bedeutung aufweisen und dementsprechend nicht als Beihilfen im europarechtlichen Sinne einzuordnen sind. Damit dürften zahlreiche kleinere Dienste und Einrichtungen in katholischer Trägerschaft künftig aus dem Anwendungsbereich des Beihilfenrechts herausfallen. Bevor die De-minimis-Regel in Kraft treten kann, muss die Kommission allerdings noch die Mitgliedstaaten konsultieren. Da dort keine größeren Widerstände zu erwarten sind, geht die Kom­mission von einem Inkrafttreten der Verordnung im April 2012 aus.

Für die Träger, die aufgrund der Höhe der erhaltenen Zuwendungen für die Anwendung der De-minimis-Verordnung zu groß sind, greift als Nachfolgeregelung zur sogenannten Monti-Freistellungsentscheidung seit dem 31. Januar 2012 ein neuer Freistellungsbeschluss.⁴ Dieser regelt, wann Ausgleichszahlungen für die Erbringung von im Allgemeinwohl liegenden Aufgaben als mit dem Beihilfenrecht vereinbar angesehen werden, so dass die europarechtlich vorgesehene Anzeigepflicht bei der EU-Kommission vor Gewährung der Zuwendung entfällt. Dies bedeutet, dass eventuelle Zuschüsse unmittelbar an Einrichtungen ausgezahlt werden dürften, ohne dass eine vorherige Überprüfung am EU-Wettbewerbsrecht erforderlich ist.

Zu begrüßen ist, dass die Kommission dabei eine langjährige Forderung der ­Caritas aufgegriffen hat. Künftig fallen grundsätzlich alle Arten sozialer Dienstleistungen uneingeschränkt in den Anwendungsbereich des Freistellungsbeschlusses, ohne dass, wie bisher der Fall, gewisse Schwellenwerte einzuhalten sind. Gleichwohl bleibt es auch weiterhin dabei, dass die Zuwendungen nur dann von der Anzeigepflicht freigestellt sind, wenn der Zuwendungsempfänger eine gemeinwohlorientierte Aufgabe erfüllt. Zudem müssen die Parameter, anhand derer die Ausgleichshöhe berechnet wird, vorab transparent festgelegt werden. Der Ausgleich darf nicht höher sein als das, was an Ausgaben (einschließlich eines angemessenen Gewinns) zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Dass die fehlende Überkompensation künftig nur noch alle drei Jahre überprüft werden muss, ist eine Erleichterung, da damit zumindest kurzfristig Überschüsse übertragen werden können.

Für den Fall eines Investitionskostenzuschusses an eine Einrichtung der Caritas würde dies etwa bedeuten, dass sich aus dem Sozialrecht, gegebenenfalls in Verbindung mit dem Zuwendungsbescheid, eine klare Aufgabenzuweisung (Betrauung) sowie die Berechnungsgrundlage für die Höhe des Zuschusses ergeben müssen. Daneben wäre sicherzustellen, dass der Zuschuss über das für die Aufgabenerfüllung Notwendige nicht hinausgeht. Dann ist die Zuwendung europarechtskonform und eine vorherige Anmeldung bei der Kommission nicht erforderlich.

Jetzt mehr Rechtsklarheit

Alles in allem bringt die Reform mehr Rechtssicherheit für die Zuwendungsgeber, aber auch für die Erbringer sozialer Dienstleistungen. Der große Wurf in Sachen Vereinfachung ist der Kommission dennoch leider nicht gelungen. Jedenfalls für die Träger, die nicht unter die neue De-minimis-Verordnung fallen werden, führt die Anwendung des Freistellungsbeschlusses zu hohen Nachweis- und Dokumentationspflichten, die eine nachträgliche Überprüfung der Sachverhalte in einem etwaigen Beschwerdeverfahren für mindestens zehn Jahre ermöglichen. Auch was die Steuervorteile aus der Gemeinnützigkeit betrifft, bleibt alles beim Alten. Eine Aussage zu deren Verhältnis zum EU-Beihilfenrecht enthält das Paket nicht.

Bisher bestand das größte Problem des Beihilfenrechtes im Bereich der Daseinsvorsorge in der oft fehlenden Kenntnis der europarechtlichen Vorgaben. Für die betroffenen Träger könnte dies im Falle einer Rückforderung von europarechtswidrigen Beihilfen das finanzielle Aus bedeuten. Deswegen kommt es nun darauf an, die neuen Vorschriften bei Zuwendungsgebern und -empfängern bekanntzumachen. Dies auch, um künftig zu vermeiden, dass potenzielle Zuwendungsgeber, wie zuletzt mehrfach geschehen, aus Angst vor Verstößen gegen das Beihilfenrecht Trägern die dringend benötigte Finanzierung vorenthalten.

Anmerkungen

1. Mitteilung der Kommission, K(2011) 9404 endgültig.
2. K(2011) 9494 endgültig, S. 9 f.
3. K(2011) 9381 draft.
4. K(2011) 9380 endgültig.