Menschen in der Illegalität: Wie geht es weiter?

Die Diskussion über die Durchsetzung sozialer Rechte von Menschen ohne Aufenthaltsstatus¹ wird in Deutschland seit einigen Jahren geführt. Spätestens nach der erfolgreichen Unterschriftensammlung für das "Manifest Illegale Zuwanderung"² hat sich gezeigt, dass es bei uns inzwischen parteiübergreifend eine große Bereitschaft gibt, sich mit diesem Thema zu beschäftigen, um angemessene Formen des Umgangs mit den hier vorliegenden Problemen zu finden.

Dem Deutschen Bundestag liegt gegenwärtig mindestens eine Petition noch aus der 14. Wahlperiode vor, die eine Verbesserung der Situation von Menschen ohne Aufenthaltsstatus zum Ziel hat. Außerdem ist sowohl an einen Gesetzentwurf der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen und einen Antrag der Fraktion Die Linke zu erinnern, die Gegenstand einer öffentlichen Anhörung von Sachverständigen im Innenausschuss im Juni 2006 waren.³ Das Thema "Kranksein in der Illegalität" wurde im März 2007 im Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe des Bundestages diskutiert.

Innenministerium sieht keinen Änderungsbedarf

Große Hoffnungen erweckte ein sogenannter "Prüfauftrag" zum Thema Illegalität, der im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD enthalten war. Der entsprechende Bericht, der unter Federführung des Bundesministeriums des Innern (BMI) im Februar 2007 fertiggestellt wurde, lässt jedoch zur Enttäuschung vieler mit der Thematik befasster Organisationen keinen Änderungswillen erkennen.⁴

Was sagt nun aber dieser Prüfbericht des BMI im Einzelnen?

Der Bericht stellt zunächst die Rechtslage von Menschen in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität in Deutschland vor. Dabei wird gezeigt, dass auch irreguläre Migrant(inn)en Träger von Rechtsansprüchen nach der deutschen Rechtsordnung sind. Diese Rechtslage in Deutschland entspricht laut Bericht des BMI menschenrechtlichen Standards. Entsprechend bestünde kein politischer Handlungsbedarf:

• Im Bereich der Gesundheitsversorgung sei eine Krankenbehandlung von Menschen in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität möglich, wenn 1.) der Patient selbst zahle oder 2.) er bereit sei, seinen Status offenzulegen. Im zweiten Fall habe der Patient Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz.
• Im Bereich des Zugangs zu Schulbildung verweist das BMI auf die Zuständigkeit der Bundesländer. Hier bestünde kein Handlungsbedarf des Bundesgesetzgebers. Allerdings sollten nach Vorschlag des BMI die Übermittlungspflichten weiter ausgedehnt werden. Gemäß § 87 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) müssen öffentliche Stellen unverzüglich die zuständigen Ausländerbehörden unterrichten, wenn sie Kenntnis vom unerlaubten Aufenthalt einer Ausländerin/eines Ausländers erlangen. Nach bisheriger Rechtsauffassung sind abhängig von den jeweiligen Schulgesetzen der Bundesländer gegebenenfalls nur Schulleitungen zur Meldung eines ihnen zur Kenntnis gelangten unerlaubten Aufenthalts verpflichtet. Mit der vom BMI vorgeschlagenen Änderung wären aber zum Beispiel auch Lehrkräfte, die am Rande des Unterrichts vom fehlenden Aufenthaltsstatus eines Kindes erfahren, übermittlungspflichtig.
• Auch im Bereich des Schutzes vor Ausbeutung durch betrügerische Arbeitgeber sieht das BMI keinen Handlungsbedarf. Ein Anspruch auf Lohn für geleistete Arbeit könne gerichtlich über die Rechtsfigur des faktischen Arbeitsverhältnisses geltend gemacht werden. Richter(innen), die in einem Prozess vom fehlenden Aufenthaltsstatus einer Person erfahren, seien aber übermittlungspflichtig.
• Bezogen auf die humanitär motivierte Hilfe für Menschen in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität stellt das BMI klar, dass bei medizinischer Hilfe keine strafbare Beihilfehandlung vorliegt. Für andere Berufsgruppen - wie zum Beispiel Sozialarbeiter(innen), Pfarrer, Lehrkräfte - müsse dies aber jeweils im konkreten Einzelfall geprüft werden (gemäß § 95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG i.V.m. § 27 StGB).
• Zu diesen Übermittlungspflichten des Aufenthaltsgesetzes heißt es im Bericht, sie seien ein sachgerechtes und unverzichtbares Mittel der Migrationskontrolle.

Der Deutsche Caritasverband und das Katholische Forum "Leben in der Illegalität" haben bereits im Oktober 2007 eine ausführliche Stellungnahme zu diesem Bericht veröffentlicht und darin erhebliche Bedenken gegenüber den Vorschlägen des BMI geltend gemacht.⁵ Im Zentrum dieser Kritik stehen die Übermittlungspflichten öffentlicher Stellen als zentrales Hindernis für die Wahrnehmung garantierter Rechtsansprüche.

Die Menschen können ihre Rechte nicht wahrnehmen

Die Argumentation des BMI zur Beibehaltung der Übermittlungspflichten stützt sich unter anderem auf eine Umfrage bei den Innenministerien und Senatsverwaltungen der Bundesländer. Aus dieser Umfrage wird ersichtlich, dass die Ausländerämter in der Praxis kaum von anderen Behörden über den unerlaubten Aufenthalt von Ausländern unterrichtet werden. Den Innenministerien der Länder sind nur vereinzelte Meldungen durch Polizei, Standesämter, Sozialämter und Krankenhausverwaltungen bekannt. Mit Verweis auf diese Umfrage werden die von Kirchen, Wohlfahrtsverbänden und Menschenrechtsorganisationen identifizierten Problemlagen als übertrieben und dramatisierend charakterisiert.

Die Einführung von Übermittlungspflichten 1991 fußte auf der Vorstellung, dass sich Menschen in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität zur Wahrnehmung ihrer sozialen Rechte den Behörden offenbaren und diese dann prüfen, ob der unerlaubte Aufenthalt anschließend beendet werden kann. Die Umfrage bei den Bundesländern bestätigt nun aber, was Kirchen, Wohlfahrtsverbände und Menschenrechtsorganisationen seit Jahren beanstanden: Die Übermittlungspflichten verfehlen in der Praxis das anvisierte Ziel der Migrationskontrolle, da Menschen in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität in Deutschland aufgrund eben dieser Regelung ihre elementaren sozialen Rechte (wie das Recht auf medizinische Versorgung, Schulbesuch und Schutz vor Ausbeutung) nicht in Anspruch nehmen. Ansonsten laufen sie Gefahr, dass ihr illegaler Aufenthalt den Behörden bekannt wird und sie umgehend abgeschoben werden. Für die Lebensverhältnisse von Menschen in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität in Deutschland hat dies weitreichende und äußerst problematische Folgen.

Ein pragmatischer Umgang wird vielerorts angestrebt

Um im Umgang mit aufenthaltsrechtlicher Illegalität in Deutschland voranzukommen, muss deutlich werden, dass es sich um eine Problemstellung handelt, die nicht angemessen angegangen werden kann, wenn sie allein unter dem Gesichtspunkt des unrechtmäßigen Aufenthalts behandelt wird. Hier sind vor allem die Kommunen wegweisend. Denn dort lässt sich eine gewachsene Bereitschaft erkennen, sich den Problemen vor Ort zu stellen und pragmatische Umgangsweisen mit ihnen zu finden. Doch auch diese kommunalen Lösungsansätze stoßen an ihre Grenzen: Grenzen, die ihnen in einigen Bundesländern die Schulgesetze und bundesweit das Aufenthaltsrecht setzen.

Ein Blick auf unsere europäischen Nachbarländer zeigt, dass es für Staaten durchaus möglich und sinnvoll ist, ihren Kontroll- und Rechtsdurchsetzungsanspruch aus pragmatischen Gründen ein Stück weit zurückzunehmen, um auch Menschen in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität Rechtsschutz, Gesundheitsversorgung oder schulische Erziehung für ihre Kinder zu gewähren. Auch auf Bundesebene wird die Situation immer häufiger ähnlich bewertet. Dies zeigte sich etwa bei der Sitzung des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe im März 2007. Im Unterschied zum BMI sah die zugeschaltete Vertreterin des Gesundheitsministeriums aus gesundheitspolitischer und humanitärer Perspektive dringenden politischen Handlungsbedarf.

Perspektive: Konsens beim Zugang zur Schule?

Doch es sind vor allem Verbesserungen im Bereich der Schule, über die zurzeit erstmals konkret beratschlagt wird. Derzeit sind statuslose Kinder nur in Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Bremen und Bayern schulpflichtig, jedoch bestehen teils Unsicherheiten bezüglich der Mitteilungspflicht von Schulleitungen. So erklärte Reinhard Grindel, Mitglied des Innenausschusses, auf der vierten Jahrestagung "Illegalität", dass auch die CDU/CSU-Bundestagsfraktion über Änderungen bei den Mitteilungspflichten für Schulen nachdenke. In ähnlicher Weise äußerte sich jüngst Staatsministerin Maria Böhmer auf dem Katholikentag in Osnabrück. Sie sei der Auffassung, dass ein illegaler Aufenthaltsstatus kein Grund sei, Kindern Bildung zu verweigern. Böhmer deutete an, dass es zu diesem Thema eine Klarstellung seitens der Bundesregierung geben würde.

Anmerkungen

1. In den folgenden Beiträgen bezeichnen die Autorinnen Menschen ohne legalen Aufenthaltsstatus synonym auch als Menschen in der Illegalität oder irreguläre Migrant(inn)en.
2. Das Manifest und die Unterzeichnerliste ist zu finden unter: www.forum-illegalitaet.de (Stand: 9.6.2008).
3. Die Tagesordnung der Anhörung, das Protokoll sowie die Stellungnahmen der Sachverständigen finden Sie unter: www.bundestag.de/ausschuesse/a04/anhoerungen/Anhoerung_1/index.html (Stand: 9.6.2008).
4. Bericht des Bundesministeriums des Innern: "Illegal aufhältige Migranten in Deutschland : Datenlage, Rechtslage, Handlungsoptionen. Februar 2007". Den Bericht finden Sie zum Beispiel unter: www.emhosting.de/kunden/fluechtlingsrat-nrw.de/system/upload/ download_1232.pdf (Stand: 9.6.2008).
5. Die Stellungnahmen wurden veröffentlicht in der neuen caritas Heft 19/2007, S. 32ff. und sind abrufbar unter: www.forum-illegalitaet.de/StellungnahmeBMI-Bericht-Forum.pdf und www.caritas.de/2340.asp?id=1042&page=1&area=dcv (Stand: 9.6.2008).

Dieser Beitrag und die weiteren Titelbeiträge gehen auf die vierte Jahrestagung "Illegalität" zurück, die in Berlin vom 5. bis 7. März 2008 in der Katholischen Akademie stattfand.