Regularisierung - die bisher vernachlässigte Option

Der folgende Artikel soll die Aufmerksamkeit auf eine Option von Einwanderungspolitik lenken, die bisher in Deutschland nicht genutzt und wenig diskutiert wird.¹ Andere EU-Staaten integrieren viele Nicht-EU-Bürgerin­nen² über Re­gularisierungsprogramme oder individuelle Regularisierungen.

Viele Menschen leben bereits seit Jahren ohne geregelten Aufenthaltsstatus in Deutschland. Sie arbeiten für deutsche Arbeitgeber. Sie haben deutsche Freunde oder sogar deutsche Partner. Auch illegalisierte Kinder gehen auf deutsche Schulen. Bisher fehlt ihnen eine Perspektive zu ih­rer gesetzlichen Integration.

Regularisierung bedeutet, dass eine Per­son, die ohne legalen Aufenthaltstitel in einem europäischen Staat lebt, in einen legalen Rechtsstatus wechselt. Sie erhält eine Aufenthaltserlaubnis, meist in Verbindung mit einer Arbeitserlaubnis. Die Menschen, die sich für eine Regularisierung be­werben, werden oft irreguläre oder illegale Migrant(inn)en genannt. Der Begriff "illegalisierte Migranten" zeigt auf, dass der Staat entscheidet, wer als legal gilt und wer nicht. Viele dieser Migrantin­nen hätten gern einen legalen Titel, können diesen aber in Deutschland nicht be­kommen.

Menschen ohne legalen Aufenthaltsstatus haben grundsätzlich weniger Rechte oder haben Schwierigkeiten, ihre Rechte wahrzunehmen. Oft sind sie von Abschiebung bedroht. Die von mir interviewten Ecuadorianerinnen in Spanien bedauerten auch, ihre Familien in Ecuador nicht besuchen zu können, weil sie danach Probleme bei der Wiedereinreise nach Europa hätten. Außerdem berichteten sie von Schwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt. Manche beklagten, dass ihre Arbeitsgeber ihnen nicht den vereinbarten Lohn zahlten. Dann trauten sie sich trotzdem nicht, zur Polizei zu gehen, weil sonst eine Abschiebung drohen könnte. Ein paar Hausangestellte erzählten, dass sie sogar von ihren spanischen Arbeitgebern geschlagen wurden. Sie sahen keine Möglichkeit, sich da­gegen zu wehren.

In Europa gibt es zwei Hauptformen von Regularisierungen: Individuelle Me­cha­ni­s­men erlauben es Ein­zelnen, sich je­derzeit zu regularisieren, wenn sie die ge­forderten Voraussetzungen erfüllen. Zum Zweiten ermöglichen es von Zeit zu Zeit durch­geführte sogenannte Regularisierungsprogramme meist mehreren Tausend Menschen innerhalb einer kurzen Frist, einen legalen Aufenthaltsstatus zu erlangen.

Wichtige Regularisierungsprogramme in Europa

Martin Baldwin-Edwards und Albert Kraler zeigen in einer Studie³, dass von 1996 bis 2008 über drei Millionen Menschen in EU-Staaten regularisiert wurden, die meisten in Italien, Spanien und Griechenland. Als eines der größten Regularisierungsprogramme, das über einer halben Million Menschen zu einem legalen Status verhalf, untersuchte ich das Programm von 2005 in Spanien.⁴

Wie viele Menschen sich "legalisieren" können, hängt auch davon ab, welche Kriterien die jeweilige Regierung festlegt. Die Regularisierung in Spanien war offen für Menschen, die nachweisen konnten, dass sie acht Monate vor Beginn des Programms bereits im Lande gelebt hatten und außerdem ein Arbeitsangebot und ein polizeiliches Führungszeugnis hatten. Migrantinnen, die von den spanischen Behörden akzeptiert wurden, mussten dann von ihren Arbeitgebern in der Sozialversicherung registriert werden und er­hielten eine einjährige Aufenthaltserlaubnis. Nach Ablauf des Jahres konnten sie sich um eine neue Aufenthaltserlaubnis be­werben sowie nach weiteren Jahren mit legalem Aufenthalt um die spanische Staats­bürgerschaft.

Die Erfahrung mit Regularisierungsprogrammen in verschiedenen EU-Staaten zeigt, dass sich Betroffene nur bewerben, wenn sie eine gute Chance sehen, dass sie regularisiert werden. Befürchten sie hingegen, ein Programm diene hauptsächlich dazu, dem Staat ihre Identität offenzulegen, um Möglichkeiten zur Ab­schie­bung zu schaffen, so bewerben sie sich nicht. Ein Regularisierungsprogramm macht also nur Sinn, wenn es tatsächlich dem Ziel der Regularisierung dient.

Illegalisierte Einwanderung in Deutschland

Eine offizielle Statistik zu illegalisierten Einwohnerinnen in Deutschland gibt es nicht, da sie sich in der Regel vor den Be­hörden verstecken müssen, um nicht abgeschoben zu werden. Dita Vogel von der Universität Bremen schätzt, dass hierzulande 150.000 bis 450.000 Menschen ohne legalen Aufenthaltstitel leben. In Deutschland setzt sich beispielsweise die katholische Kirche für eine Verbesserung der Lebensumstände dieser Menschen ein, auch hinsichtlich der gesundheitlichen Grundversorgung.

Im Gegensatz zur Regularisierung in Spanien im Jahr 2005 gibt es in Deutschland normalerweise kein Programm, in dem Personen direkt von einem illegalisierten Aufenthalt zu einem legalen Status wechseln können. Klassischerweise erfolgt der Weg zur Legalität über die Duldung. Eine Duldung erhalten Menschen, deren Abschiebung vorübergehend ausgesetzt ist, da sie beispielsweise aus Krisengebieten stammen. Auch Frauen in der Mutterschutzfrist können eine Duldung beantragen. Personen mit diesem Status können dann auf eine Bleiberechtsregelung für Geduldete hoffen. So gab es 2006 den Bleiberechtsbeschluss, im Zuge dessen circa 50.000 Menschen eine Aufenthaltserlaubnis erhielten. Im Sommer 2015 verabschiedete die Bundesregierung ein weiteres Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts. Allerdings bleiben Menschen ohne Duldung von der Regularisierung ausgeschlossen. Betroffen sind unter anderem sehr viele Frauen, die in deutschen Haushalten in der Altenpflege oder als Reinigungskräfte arbeiten, teilweise be­reits über viele Jahre. Auch gibt es Kinder ohne Aufenthaltsberechtigung, die zwar in deutsche Schulen gehen, aber jeden Tag befürchten müssen, entdeckt und möglicherweise abgeschoben zu werden.

Wissenschaftliche Debatte um Rechtsgrundsätze

Wissenschaftlerinnen wie Bridget Anderson, Linda Bosniak, Joseph Carens, Elizabeth Cohen und Inés Valdez Tappatá haben wichtige Impulse zum Verhältnis zwischen Alteingesessenen und Zugezogenen aufgezeigt. So argumentiert Carens, dass Menschen, die über mehrere Jahre in einem Land leben, automatisch Teil der dortigen Gemeinschaft werden.⁵ Deshalb sollte der Staat ihre Anwesenheit anerkennen und ihnen spätestens nach drei Jahren einen legalen Aufenthaltstitel gewähren.⁶

Bisher erkennt der deutsche Staat die Wichtigkeit von "Zeit" und "Gemeinschaft" jedoch nicht an.⁷ Anders als viele andere EU-Länder mit ihrem pragmatischen Ansatz hat Deutschland bisher ein sehr starres Rechtsverständnis, in dem ein Mensch, der einmal in den illegalisierten Status gefallen ist, danach nicht anerkannt werden darf, auch wenn dieser Mensch jahrelang für deutsche Arbeitgeber gearbeitet hat oder wenn ein illegalisiertes Kind auf eine deutsche Schule geht und deutsche Freunde hat.

Positive Effekte von Regularisierungen

Eine wichtige positive Konsequenz von Regularisierungsprogrammen ist, dass sich die rechtliche Lage betroffener Migrantinnen verbessert. Dadurch werden viele prekäre Situationen abgewendet. Der Zugang zum Gesundheitssystem und zu Schulen wird deutlich erleichtert. Oder wenn eine Nicht-EU-Ausländerin Opfer einer Straftat wird, kann sie ohne Probleme zur Polizei gehen. Meine Forschung zeigt einen zweiten positiven Effekt auf: Ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitgebern wird ermöglicht. Arbeitgeber können legale Migrantinnen nicht mehr aufgrund ihres illegalisierten Aufenthaltsstatus unter Druck setzen oder ihnen deshalb Lohn unterschlagen. Meine Forschung zum spanischen Regularisierungsprogramm zeigt, dass es bereits bei der Erlangung des legalen Status keine zu enge Bindung an einen Arbeitgeber geben sollte, da sich sonst Abhängigkeitsverhältnisse verfestigen. Nicht zuletzt ermöglichen Regularisierungsprogramme auch So­zialversicherungsbeiträge und Steuerbeiträge von Arbeitsverhältnissen.

Drittens - und das wird oft übersehen - leistet der legale Status auch einen positiven Beitrag zum Zusammenleben in Deutschland. Für eine Demokratie ist es problematisch, wenn über einen längeren Zeitraum eine große Anzahl von Menschen fast ohne Rechte im Land leben. Viele von ihnen schaffen es irgendwann über langwierige Umwege doch, Staatsbürgerinnen zu werden. Wenn sie aber über Jahre in illegalisiertem Status ausharren mussten und von der vollen gesellschaftlichen Teilhabe ausgeschlossen wurden, so schafft das später Probleme bei der Integration. Meinen Forschungsergebnissen zufolge trauen sich zum Beispiel Arbeitnehmerinnen, die lange illegalisiert waren, auch nach der Regularisierung nicht, ihre Arbeitnehmerrechte einzufordern. Insofern würde eine zügige Regularisierung illegalisierter Migrantinnen einen wichtigen Beitrag für ein aktives Bürgertum leisten.

Anmerkungen
1. Dieser Artikel stellt keinesfalls Deutschlands Verpflichtungen zur Genfer Flüchtlingskonvention infrage. Stattdessen stellen Regularisierungen von illegalisierten Migrant(inn)en eine zusätzliche Option zur Gestaltung von Einwanderungspolitik dar.
2. Obwohl ein wichtiger Teil der Menschen ohne Aufenthaltstitel Frauen sind, werden ihre Schicksale und Bedürfnisse in der Berichterstattung oft vernachlässigt. Um auch auf ihre Situation hinzuweisen, verwendet dieser Artikel meist die weibliche Form, die hier auch männliche Betroffene einschließt.
3. Baldwin-Edwards, M.; Kraler, A. (Hrsg.):?Regine - Regularisations in Europe. Amsterdam, University Press, 2009.
4. Download unter: www.compas.ox.ac.uk/ publications/working-papers/wp-12-101/
5. Carens, J.: The Ethics of Immigration. Oxford University Press, 2013.
6. Auch diese Argumentation ist zusätzlich zu den Regelungen für Geflüchtete zu sehen; es geht keinesfalls darum, die Rechte von Geflüchteten mit dem Verweis auf mögliche Regularisierungen einzuschränken.
7. Vgl. Fiala, Ch.: Beitrag auf der American
Political Science Association Jahreskonferenz 2014, Unterlagen auf Anfrage.