Glücksspiel: (K)ein Markt wie jeder andere

Im September 2010 hatte der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden, dass das staatliche Glücksspielmonopol in Deutschland mit dem Unionsrecht unvereinbar sei. Das mit dem Monopol verbundene Ziel des Spielerschutzes werde, so die Begründung, nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgt, da insbesondere das gewerbliche Automatenspiel trotz der hohen Suchtgefahren nicht als Glücksspiel erfasst und entsprechend reguliert sei. Mit dieser Argumentation hat der EuGH, wenn auch aus anderer Perspek­tive, eine langjährige Forderung von Suchtexpert(inn)en und Suchthilfeverbänden nach einer konsistenten Gesamtkonzeption zur Regulierung des Glücksspielwesens aufgegriffen und gestärkt. Mit dem Glücksspieländerungsvertrag (GlüÄndStV), der am 1. Juli 2012 in Kraft getreten ist und bis 2021 gilt, haben die Bundesländer nun einen gesetzlichen Rahmen geschaffen, der den europäischen Vorgaben Rechnung tragen soll.¹ Die Länder versuchen damit eine Balance herzustellen zwischen einem attraktiven Spielangebot, das die AbwanderUNg in das illegale Glücksspiel verhindern soll, und den Anforderungen an Spielerschutz sowie zwischen dem Recht auf Gewerbefreiheit und der erforderlichen Prävention der Glücksspielsucht. Auch wurden die verschiedenen Glücksspiele nach Art und Ausmaß ihres Sucht-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotenzials un­ter­schieden und mit differenzierten Vorgaben belegt.

Eine zentrale Neuerung ist die Öffnung des bisherigen staatlichen Monopols für Sportwetten durch die zeitlich befristete Vergabe von insgesamt 20 Konzessionen für private Anbieter (Experimentierklausel), verbunden mit einer Konzessionsabgabe von fünf Prozent des Spieleinsatzes.

Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet bleiben verboten. Allerdings können die Länder den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben, wenn sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen ist nach wie vor verboten. Werbung für Lotterien, Sport- und Pferdewetten im Internet und Fernsehen kann jedoch erlaubt werden. Die Länder sollen dazu gemeinsame Richtlinien (Werberichtlinien) erlassen, die sich an wissenschaftlichen Erkenntnissen ausrichten.

Ein weiteres Kernstück der Novellierung: Im Glücksspieländerungsvertrag wurden Geldgewinnspielgeräte und Spielhallen aufgenommen und mit zahlreichen Erlaubnisvorschriften belegt - unter anderem der Möglichkeit der zahlenmäßigen Beschränkung von Spielhallen, dem Mindestabstandsgebot zwischen den Spiel­hallen, dem Verbot von sogenannten Mehrfachkonzessionen, dem Verbot der Werbung durch die äußere Gestaltung des Gebäudes und Sperrzeiten von mindestens drei Stunden. Die Länder haben im Jahr 2012 mehr als 20 Ausführungs- und Spielhallengesetze verabschiedet, in denen die Erlaubnisvorschriften des Änderungsvertrags konkretisiert werden sollen.

Die Verabschiedung des Vertrags war hart umkämpft. Die Glücksspielindustrie sah sich durch den neuen Staatsvertrag in ihrer Existenz bedroht und wollte ihn bis zuletzt verhindern. So hatte der Verband der Deutschen Automatenindustrie (VDAI) - gestützt von Gutachten - verfassungs- und europarechtliche Bedenken hinsichtlich des Eingriffs in unternehmerische Rechte und Freiheiten angemeldet und "mit einer Prozessflut" sowie mit Schadensersatzklagen in Milliardenhöhe gedroht.

Glücksspielautomaten legen zu

Tatsächlich geht es um viel Geld: Die Umsätze auf dem deutschen Glücksspielmarkt (ohne Soziallotterien, Telefongewinnspiele, Sportwetten und Online-Glücksspiele von privaten und auslän- dischen Anbietern) beliefen sich im Jahr 2010 auf 31,51 Milliarden Euro. Klar vorne lagen die Geldspielautomaten, deren Umsatz sich erneut um 6,5 Prozent auf 17,21 Milliarden Euro erhöht hat. Den Aufsteller(inne)n verblieb davon ein Spielertrag von 3,94 Milliarden Euro. Dagegen verzeichneten die Spielbanken und der Deutsche Lotto- und Tottoblock Umsatzrückgänge von 9,8 Prozent beziehungsweise 7,2 Prozent; bei den Klassenlotterien lagen die Rückgänge noch höher. Die Anzahl der Automaten in Gaststätten und Spielhallen nahm erneut um fast vier Prozent auf insgesamt knapp 240.000 Geräte zu.

Viele pathologische Spieler hängen am Automaten

Damit kommt der wirksamen Regulierung des Automatenspiels besondere Bedeutung zu: Nach den Prävalenzraten der aktuellen Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung von 2012 zeigen 0,51 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung ein problematisches Spielverhalten (275.000 Personen), bei 0,49 Prozent (264.000 Personen) liegt ein pathologisches Spielverhalten vor (jeweils bezogen auf die vergangenen zwölf Monate). Untersuchungen zeigen, dass zwischen 75 Prozent und 80 Prozent der pathologischen Spieler(innen) Probleme in Bezug auf das Automatenspiel haben. Fast jede(r) dritte Spieler(in) hat Schulden von mehr als 10.000 Euro, jeder Vierte mehr als 20.000 Euro. Über sieben Prozent haben Schulden von mehr als 50.000 Euro.²

Insgesamt sind der GlüÄndStV und in Folge die Ausführungs- und Spielhallengesetze ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Allerdings ist eine wirklich kohärente Regulierung des Glücksspielwesens schon angesichts der Vielzahl der tangierten Gesetze und Richtlinien auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene sehr schwer zu erreichen: Neben dem Glücksspieländerungsvertrag mit den spezifischen Länderausführungsgesetzen sind dies die Gewerbeordnung (GewO), die Spielverordnung (SpielV), die Spielverwaltungsvorschriften (SpielVwV), das Jugendschutzgesetz, die Baunutzungsverordnung (BauNVO), Spielhallengesetze der Länder, aber auch Werberichtlinien und das Geldwäschegesetz. Hinzu kommen die europarechtlichen Vorgaben.

So regeln die Länder über den GlüÄndStV zwar die Aufstellung und den Betrieb von Geldgewinnspielgeräten, die Ausgestaltung dieser Geräte selbst wird jedoch in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung geregelt, die in der Zuständigkeit des Bundes liegen. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) hat 2011 einen Entwurf für eine Änderung der Spielverordnung vorgelegt. Vorgesehen ist unter anderem, Spielanreize und Verlustmöglichkeiten zu begrenzen und das Punktespiel einzuschränken. Bereits im Frühjahr 2012 haben Suchthilfe­expert(inn)en die geplanten Regelungen als nicht ausreichend oder gar als Symptombehandlung bewertet. Sie fordern unter anderem eine substanzielle Reduzierung des Höchstgewinns auf bis zu ein Prozent des familiären Bruttoeinkommens, das klare Verbot von Punkte- und Sonderspielen, stündliche Spielpausen, die deutliche Reduzierung der Spielefrequenz und die Einführung einer personenbezogenen Spielerkarte.³ Mit diesen Maßnahmen soll der Zustand der Geräte auf den Stand vor der Novellierung der SpielV von 2006 zurückgesetzt werden, da sie zur Aufrüstung der Spielgeräte zu Glücksspielautomaten geführt hatte.

Sollen Suchtberater das Spielhallenpersonal schulen?

Der Glücksspieländerungsvertrag hat bekräftigt, dass Betreiber(inne)n von Geldgewinnspielgeräten ein Sozialkonzept zur Auflage gemacht wird, und dazu einige Angaben gemacht. Ein zentraler Bestandteil sind Schulungen des Personals. Die Ausgestaltung des Sozialkonzepts obliegt wiederum den Ländern. Dies führt aktuell zu unterschiedlichen Graden der Konkretisierung und zu zeitlichen Verschiebungen. So sieht das baden-württembergische Spielhallengesetz zum Beispiel vor, dass die Schulungen des Spielhallenpersonals von Mitarbeiter(inne)n anerkannter Suchtberatungsstellen übernommen werden sollen. Bremen spricht von "fachkundiger" Schulung, andere Länder lassen dies offen.

Die Träger und Einrichtungen stehen damit massiv unter Entscheidungsdruck, ob sie Schulungen im Rahmen der Sozialkonzepte übernehmen sollen, unter welchen Rahmenbedingungen und zu welchen Konditionen. Einrichtungen berichten von politischem Druck, Schulungen zu übernehmen. Die Frage wird im Hilfefeld derzeit kontrovers diskutiert. Die Suchthilfeverbände hatten sich Anfang 2012 zu dieser Frage positioniert⁴ und während der politischen Auseinandersetzung um den GlüÄndStV keine Übernahme von Schulungen empfohlen, da sie die Gefahr der Instrumentalisierung sehr hoch einschätzten. Sie haben damals als Voraussetzungen für die Beteiligung an Schulungen formuliert:

• einen konsistenten ordnungspolitischen Rahmen von GlüÄndStV und Spielverordnung;
• die Gewährleistung, dass Glücksspielsucht nicht verharmlost wird und fachlich fundierte Materialien zum Einsatz kommen;
• die Entwicklung eines Sozial- und Schulungskonzeptes durch ein unabhängiges wissenschaftliches Institut;
• die politische Moderation eines transparenten Prozesses der Entwicklung und Umsetzung, um einheitliche Standards sicherzustellen;
• die verbindliche Evaluation der Umsetzung, insbesondere die Überprüfung der Wirksamkeit der Schulungen.

Auch nach Verabschiedung des Glücksspieländerungsvertrags bleibt die Beteiligung an Schulungen für die Suchthilfeverbände ambivalent: Sie können die Schulungskonzepte beeinflussen, der Verharmlosung der Suchtgefahren in den Schulungen entgegentreten und eine rasche Vermittlung in Suchtberatungsstellen fördern. Andererseits werben die gewerblichen Automatenbetreiber(innen) bereits auf breiter Front mit der Umsetzung von Sozialkonzepten und ihrem geschulten Personal und stützen damit den Eindruck, das Spiel an ihren Automaten sei (im Vergleich zu illegalen Spielangeboten) quasi risikoarm. Eine wirkliche Entschärfung der Automaten zu Unterhaltungsspielgeräten selbst ist politisch nach wie vor nicht durchsetzbar. Gegen das Berliner Spielhallengesetz wurde bereits Verfassungsbeschwerde eingereicht.

Die Caritas hat daher bereits im Mai 2012 angeregt, dass die Umsetzung der Sozialkonzepte und der Schulungen von der Bundesebene politisch moderiert und koordiniert werden solle, doch ließ sich dies leider nicht realisieren. Daher müssen die Suchthilfeverbände nun auf der Länderebene versuchen, einheitliche Standards zu vereinbaren, um zu verhindern, dass Schulungen nur als Alibi dienen und die Umsetzung wirksamer Eingriffe und Veränderungen verhindern helfen.

Anmerkungen

1. Dem GlüÄndStV haben alle Bundesländer außer Schleswig-Holstein zugestimmt. Die neue Regierung in Kiel hat jedoch inzwischen angekündigt, sich ebenfalls anzuschließen.
2. Daten aus der Deutschen Suchthilfestatistik 2011, Ambulante Beratungs- und Behandlungsstellen.
3. Siehe Gutachten des Rechtspsychologen und Suchtforschers Gerhard Meyer, Professor an der Universität Bremen, zum Entwurf zur Änderung der Spielverordnung des BMWi, Universität Bremen, 2012. Im Internet unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/publications.html
4. Positionierung im Internet unter www.dhs.de, 16. März 2012.