Nur noch die Wirkung zählt

Seit Mitte der 1990er Jahre lässt sich beobachten, dass soziale Arbeit einem staatlichen "Change Management" (Veränderungsmanagement) unterzogen wird: Der Sozialsektor wird für privat-gewerbliche Anbieter geöffnet, die freien Träger werden durch Kontraktmanagement gesteuert und die retrospektive Zuwendungsfinanzierung wird umgestellt auf prospektive Entgelte. All das hatte das Ziel, das bestehende System sozialer Dienste effizienter zu gestalten - das heißt, letztlich den Kostenträgern mehr Kontrolle über das Leistungsgeschehen und über die Kostenentwicklung zu geben. Adressaten des "Change Managements" waren die Leistungserbringer beziehungsweise das System der Leistungserbringung insgesamt. Verbetriebswirtschaftlichung, Ökonomisierung, Sozialmanagement, Sozialwirtschaft: Unter diesen Stichworten wurde diese erste Modernisierungsphase im Sozialsektor erörtert. "Organisierter Wettbewerb" beziehungsweise "wettbewerblicher Ordnungsrahmen" sind die Begriffe, unter denen diese Wandlungsprozesse wissenschaftlich diskutiert werden. Betrachtet man, wie sich die Marktanteile im Sozialsektor um die Jahrtausendwende darstellen, dann war die erste Modernisierungswelle recht erfolgreich. Es herrscht ein reger Wettbewerb, und privat-kommerzielle Träger gehören seitdem zu den etablierten Leistungserbringern, die in verschiedenen Segmenten des Sozialmarktes schon größere Marktanteile besitzen.

Ende der 1990er Jahre - mit Beginn der rot-grünen Regierung unter Gerhard Schröder - begann eine zweite Modernisierungsphase. Unter dem Leitbild des aktivierenden Staates wurde der deutsche Sozialstaat radikal umgebaut: Grundlagen des alten Sozialstaatsmodells wie Sozialpartnerschaft, paritätische Finanzierung sozialer Leistungen, Lebensstandardabsicherung oder Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik - all das ist mittlerweile weitgehend Vergangenheit oder infrage gestellt. Durch eine neue Förder-Philosophie (Fördern und Fordern) wird das Aktivieren der Leistungsbezieher(innen) zu einer zentralen staatlichen Aufgabe: Leistungsbezieher(innen) mit großer Marktnähe sollen unverzüglich in Arbeit vermittelt, marktfernere Arbeitslose qualifiziert werden; vom nicht zu vermittelnden Rest wird eine Gegenleistung auf der Basis von Ein-Euro-Jobs oder Bürgerarbeit eingefordert. Diese werden bevorzugt im sozialen Dienstleistungssektor, aber auch im karitativen wie im kulturellen Bereich organisiert.

Die erste Modernisierungswelle betrifft die sozialen Dienste. Die zweite Modernisierungswelle hat weitergehende gesellschaftspolitische Ziele, da es dabei um den Ab- und Umbau der sozialen Sicherungssysteme geht, letztlich um die Entwicklung eines neuen Sozialmodells, das den ökonomischen Standortwettbewerb aktiv annimmt, das Primat der Wirtschaft akzeptiert und deshalb eine wirtschaftszentrierte Sozialpolitik, die die Beschäftigungsfähigkeit der Menschen in den Mittelpunkt stellt, entwickelt. Der "statuskonservierende", der an der Lebensstandardsicherung orientierte alte Sozialstaat, soll zu einem sozialinvestiven Sozialstaat umgebaut werden: Leistungen mit Investitionscharakter sollen wegen ihres präventiven Charakters Vorrang vor passiven Transferleistungen haben; durch Aktivierung sollen diejenigen "auf Trab gebracht" werden, die sich diesen Angeboten verweigern. Die neue Sozialstaatsarchitektur hat im SBG II und SGB XII erste Konturen gewonnen: Eigenverantwortung und Selbststeuerung auf der einen und Aktivierung, Zwang und Sanktionen auf der anderen Seite, das sind zentrale Bausteine des neuen Sozialmodells. Kurz ausgedrückt: der/die Bürger(in) hat soziale Rechte, aber vor allem hat er/sie Pflichten dem Gemeinwesen gegenüber. Diese Philosophie bildet den Kern des neuen Sozialmodells.

Organisation und Profession wandeln sich

Das Verhältnis von öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege hat sich durch diese sogenannte Effizienzpolitik mittlerweile grundlegend gewandelt. Aus der partnerschaftlichen Zusammenarbeit auf Augenhöhe (Korporatismus oder Subsidiarität genannt) hat sich eine Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung entwickelt. Auftraggeber und Auftragnehmer begegnen sich aber nicht - so wie es das Bild des Vertrages suggeriert - als gleichberechtigte Partner. Die Größe der deutschen Wohlfahrtspflege hat sie, gemessen an ihrer arbeitsmarktpolitischen Bedeutung, schon seit Jahrzehnten auch abhängig von staatlicher Finanzierung werden lassen und den Kostenträger in eine überlegene Position gebracht: Der Kostenträger kann angesichts der neuen Wettbewerbsregeln die Preise von sozialen Diensten beeinflussen und agiert als Versorgungsmanager; zwar nicht in allen Bereichen der sozialen Arbeit gleichmäßig, aber doch zunehmend in immer mehr sozialen Handlungsfeldern. Die Auftragnehmer-Auftraggeber-Beziehung muss man als asymmetrisch beschreiben, da die formal bestehende Option der freien Träger, keine Leistungsvereinbarung abzuschließen, nur theoretisch gegeben ist. Als Anstellungsträger von 1,4 Millionen hauptamtlich Beschäftigten mit allen dazugehörigen arbeitsrechtlichen Konsequenzen befinden sich die Wohlfahrtsverbände in einer eher schwachen Verhandlungsposition.¹ Der organisierte Wettbewerb im sozialen Dienstleistungssektor hat dazu beigetragen, dass die sozialen Einrichtungen verstärkt betriebswirtschaftliche Instrumente und Managementwissen nutzen, um die ihnen von der Sozialpolitik verordnete neue sozialwirtschaftliche Rolle ausfüllen zu können. Dieser als "Ökonomisierung" oder "Verbetriebswirtschaftlichung" beschreibbare Wandlungsprozess hat auch Konsequenzen für die Dienstleistungsprofessionen, denn auch deren Handlungskontext wandelt sich. Die Arbeit der sozialen (wie auch die der medizinischen) Professionen wird zunehmend administrativ überformt und die Professionen und Fachkräfte sehen sich mit Vorgaben konfrontiert, die bis in die Klienteninteraktion hineinreichen. Im Gesundheitswesen beispielsweise sind strukturierte Behandlungsprogramme mittlerweile an der Tagesordnung (Stichwort: Disease Management - systematisches Behandlungsprogramm für chronisch kranke Menschen, Evidence-Based Medicine - auf wissenschaftlich nachgewiesene Wirksamkeit gestützte Medizin). Auch in der sozialen Arbeit zeichnen sich solche Entwicklungen ab, seitdem von den Kostenträgern verstärkt Ergebnis- und Wirkungsorientierung gefordert werden.

Organisations- und Professionswandel im sozialen Dienstleistungssektor werden in der gegenwärtigen Auseinandersetzung vor allem angesichts folgender Veränderungstendenzen thematisiert:

• Qualitätsverluste und Leistungsabbau;
• Absenkung des Besoldungsniveaus;
• Erhöhung der Fallzahlen für die einzelnen Mitarbeiter(innen);
• zunehmende Erosion des Normalarbeitsverhältnisses;
• Zunahme des Einsatzes von "gering qualifiziertem" Personal; Bürokratisierungstendenzen der Arbeit und externe Steuerung der Klienteninteraktion.

Diese Veränderungen sind mit entscheidend dafür, wie zukünftig die soziale Arbeit in der Bundesrepublik aussehen wird. Fragen, wie folgt, stellen sich deshalb:

• Werden Wohlfahrtsverbände und ihre sozialen Einrichtungen ihren Charakter als zivilgesellschaftliche Vereinigungen verlieren und sich zu reinen Sozialbetrieben entwickeln?
• Wird das berufliche Handeln durch diese Entwicklungsprozesse deprofessionalisiert und dadurch tendenziell Teil des Niedriglohnsektors oder gibt es auch Anzeichen für eine neue, andere Professionalität - und wie könnte die aussehen?
• Welche Auswirkungen haben diese Entwicklungen auf die bestehende geschlechtsspezifische Segregation in der sozialen Arbeit? Das heißt, wird die bestehende Arbeitsteilung zwischen männlichen Leitungskräften und weiblichen Mitarbeiterinnen weiterhin zementiert?

Die Zunahme der Teilzeitkräfte in den sozialen Diensten ist ein erster Indikator dafür, dass die Effizienzpolitik nicht nur Auswirkungen für die Klient(inn)en/Kund(inn)en hat, sondern auch für die Fachkräfte, die sich durch das staatliche Kostenmanagement zunehmend mit Teilzeit- beschäftigungen zufriedengeben müssen. Der Preiswettbewerb im Sozialsektor führt zu Rationalisierungsmaßnahmen der Träger, die vor allem darin bestehen, das Arbeitsvolumen auf mehr Teilzeitkräfte zu verteilen; diese müssen dann an einem kürzer werdenden Arbeitstag mehr leisten und erhalten weniger Gehalt.

Soziale Arbeit wird "managerisiert"

Durch die Einführung neuer Steuerungsinstrumente in der Sozialverwaltung und bei den Wohlfahrtsverbänden (Controlling, Qualitätsmanagement, Berichtswesen in den sozialen Diensten, Leistungsverträgen und Kontraktmanagement) verändern und erweitern sich parallel die Anforderungen an die Fachkräfte in der sozialen Arbeit wie auch an die Geschäftsführungs- und mittleren Managementfunktionen. Der sich ausformende neue Mitarbeitertypus verlangt auch nach einem neuen Leitungstypus, der eher managementbezogen als fachbezogen denkt und handelt. Dadurch verändern die sozialen Dienste ihren Charakter: Nicht nur das Wohl der Klient(inn)en und die qualitativen Standards der eigenen Profession, sondern die Effizienz der geleisteten Arbeit werden zunehmend zum Bewertungskriterium. Unter dem Druck der "leeren Kassen" wird der Fortbestand sozialer Arbeit in seiner bisherigen Form massiv infrage gestellt. Der Organisationsumbau in den sozialen Diensten wird vielfach zur Frage des eigenen beruflichen Überlebens.

Für die betroffenen Mitarbeiter(innen) ist dieser Umstellungsprozess mit einer Vielzahl von Problemen (auch mentalen Selbstverständigungsprozessen) verbunden, immer aber mit erheblichen Mehrbelastungen. Dazu gehören unter anderem²

• neue organisatorische und administrative Voraussetzungen für die Fallarbeit;
• Übernahme von reinen Verwaltungsfunktionen (zum Beispiel wegen Einsparung von Verwaltungskräften zulasten der sozialpädagogischen Fachkräfte);
• neue Formen der Fallbearbeitung und Falldokumentation (im Rahmen des Case Managements);
• Wandel der Fallarbeit zum Vermittlungscoaching (wenn wir an die Beschäftigungs- und Benachteiligtenförderung denken);
• Entwicklung von Marketingstrategien (Kundenwerbung) wie von Instrumenten der Marktbeobachtung;
• die Entwicklung und Pflege von Qualitätsmanagementsystemen;
• Übernahme von Managementfunktionen bei gleichbleibender Bezahlung.

Wirkungsorientierung ist im Kommen

Empirische Studien kommen zu dem Schluss, dass die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente gegenwärtig noch nicht so weit fortgeschritten ist, dass damit eine tatsächliche inhaltliche Steuerung der Berufsvollzüge möglich wäre. Instrumente wie das Controlling werden zwar seitens des Kostenträgers auf die Leistungserbringer ausgedehnt, sie dienen aber zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch der Reflexion zielgerichteter beruflicher Interventionen und der Organisationspraxis. Ein Paradigmenwechsel zeichnet sich trotzdem ab.

Bewegungen wie "Evidence-Based Practice" oder Wirkungsorientierung (beispielsweise in der Medizin, Pflege, Psychotherapie) stehen in der sozialen Arbeit vorerst noch vor den Toren, machen sich aber unüberhörbar bemerkbar. Beobachten lässt sich schon, dass der Einsatz von Controllingverfahren die Arbeitsorganisation und die Arbeitsinhalte verändert und im Kern ein neues Berufsverständnis sozialer Arbeit mit sich bringt. Soziale Arbeit steht unter Legitimationsdruck und muss darauf achten, ihre Leistungen transparent zu gestalten, was mit den allerorts registrierbaren Dokumentationspflichten beginnt.

Vonseiten der Verbände wie auch der Beschäftigten wird besonders die Entwicklung hin zu einer messbaren Ergebnis- oder Wirksamkeitsorientierung sehr unterschiedlich beurteilt. Viele freie Träger sehen sich durch Vorgaben, die ihnen im Kontraktmanagement gemacht werden, in ihrer bisherigen fachlichen Arbeit nicht mehr ausreichend gewürdigt; durch die Neudefinition von Fachlichkeit in der sozialen Arbeit würden bisherige fachliche Standards keine Anerkennung mehr finden. Die Effektivität von Maßnahmen, deren Qualität bisher unbestritten war, steht neuerdings - so die Praxis - unter Legitimationsdruck.

Soziale Arbeit befindet sich durch die Entwicklungen auf der Makro- und Mesoebene (sozialpolitischer Paradigmenwechsel und Organisationswandel in der Kommunalverwaltung und bei den Wohlfahrtsverbänden) in einer Defensivposition, weil sie sich an Vorgaben messen lassen muss, die nur wenig mit dem bisherigen Fachlichkeitsdiskurs zu tun haben, also professionsfremd sind. Auch auf der Mikroebene (der Ebene der Klienteninteraktion) zeichnen sich neuerdings Entwicklungen ab, die in Richtung einer stärkeren Steuerung der fachlichen Arbeit gehen.

Trend geht hin zu Flexibilisierung

Der beobachtbare Professionswandel ist Folge des Organisationswandels, also vor allem extern induziert. Der Wandel des Tätigkeitsprofils in der sozialen Arbeit ist deshalb vor allem als Flexibilisierungsstrategie zu lesen und folgt dem Motto: "structure follows function" (Struktur folgt der Funktion)³. In dem Maße, wie sich die Aufgaben der Leistungserbringer wandeln, verändern sich auch Arbeit und Arbeitsorganisation bei den Leistungserbringern. Das Profil der sozialen Arbeit ist aber alles andere als klar und eindeutig. Gegenwärtig lassen sich verschiedene Entwicklungstrends unterscheiden, von denen keiner beanspruchen kann, die Zukunft zu sein. Die Gegenwart ist ambivalent und vermutlich auch noch die nahe Zukunft. Die drei Entwicklungstendenzen sind Ausdruck von Flexibilisierungsstrategien und dementsprechend beschäftigungspolitisch wie lohnpolitisch motiviert. Unterscheiden lassen sich folgende Strategien:

• erstens Ausdifferenzierung: Trennung einfacher und höherwertiger Tätigkeiten;
• zweitens Arbeitsverdichtung: Arbeitsanreicherung und Arbeitsvermehrung;
• drittens: Generalisierung durch Arbeitsmobilität.

Spaltung in "einfache" und "höhere" Tätigkeiten

Erstens Ausdiffererenzierung: In einigen Feldern sozialer Arbeit (zum Beispiel stationäre Heimerziehung, sozialpädagogische Familienhilfe) lassen sich Tendenzen zu einer Aufspaltung sozialpädagogischer Tätigkeiten in "einfache" und "höherwertige" Tätigkeitsbereiche erkennen. Der Prozess der Ausdifferenzierung einfacher Tätigkeitsmerkmale wird zum Beispiel von der EKD⁴ als notwendige Korrektur einer Fehlentwicklung begründet. Da zu Zeiten der Vollbeschäftigung einfache Tätigkeiten im sozialen Dienstleistungssektor nicht zu besetzen waren, wurden sie in die professionellen Arbeitsplätze integriert und dadurch seien sozialpädagogische "Mischarbeitsplätze" entstanden. Die Ausdifferenzierung solcher einfachen Tätigkeiten, das heißt die gegenwärtig zu beobachtende Taylorisierung professioneller Arbeitsvollzüge, diene vor allem der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten für Menschen mit geringen Qualifikationen. In den sozialen Diensten zeichnet sich eine Tendenz zu solchen "Einfach-Arbeitsplätzen" ab, die entsprechend niedriger vergütet werden (sollen), wenn hier nicht Ehrenamtliche oder Ein-Euro-Jobber zum Zuge kommen. Zu befürchten ist, dass dieser Bereich zukünftig noch stärker und systematischer mit sogenannten marktfernen Langzeitarbeitslosen bestückt wird, denen man eine Gegenleistung für die staatlich gewährte Unterstützung abverlangt. Überlegungen dieser Art werden gegenwärtig vom Bundeswirtschaftsministerium angestellt. Was die Arbeitgeber im diakonischen Bereich (EKD) als Mischarbeitsplätze bezeichnen, wird aus professionsbezogener Sicht gewöhnlich als ganzheitliches Handeln betrachtet, zu dem auch wegen der Beziehungsarbeit einfachere Tätigkeiten zu zählen sind (Begleitung bei Ämterbesuchen, Wohnung aufräumen, wenn sozialpädagogisch vertretbar).

Immer mehr Arbeit

Zweitens Arbeitsverdichtung: Dieser Ausdifferenzierungstrend von Funktionen (der sich nicht nur in Form der Verlagerung von Tätigkeiten in den Niedriglohnsektor, sondern auch in Form der Übertragung auf Ehrenamtliche und Ein-Euro- Jobber bemerkbar macht) führt in den sozialarbeitsbasierten Diensten zu einer vertikalen wie auch horizontalen Anreicherung der verbleibenden professionellen Arbeit. Die Neubestimmung dessen, was professionelle soziale Arbeit sein soll, wird in den Sozialbetrieben intensiv umgesetzt. Das kann eine Aufwertung der verbleibenden professionellen Tätigkeit bedeuten, wenn diese angereichert wird mit Aufgaben, die vormals der Führungsebene vorbehalten waren. Eine Abwertung (durch horizontale Anreicherung) der Tätigkeit kann der Fall sein, wenn der Fachkraft im Vergleich zum bisherigen Status (angesichts der Ausdifferenzierung ihrer vormals einfachen Tätigkeitsmerkmale) die Übernahme von im traditionellen Verständnis "berufsfremden" Tätigkeiten übertragen wird. Dazu gehören einfache bürokratische Dokumentations- und Verwaltungsaufgaben, die nicht mehr von eigens dafür eingestellten Verwaltungsfachkräften erledigt wird.

Sozialarbeiter werden zu Generalisten

Drittens Generalisierung: Bei den Trägern und Einrichtungen, so scheint es, werden Sozialarbeiter(innen) oder Sozialpädagogen(inn)en auch überall da eingesetzt, wo unspezifische neue Bedarfe auftauchen, die keinem der vorhandenen Berufsbilder unmittelbar zuzuordnen sind. Das Selbstbild der Sozialarbeit als Generalistenberuf für die Bearbeitung der unterschiedlichsten sozialen Probleme, deren Methoden von der Fallarbeit bis zur Gemeinwesenarbeit qualifizieren, unterstützt diese Entwicklung, den sozialen Fachkräften neue unspezifische Aufgaben zu übertragen. Das führt dazu, dass sich soziale Arbeit in einigen Bereichen entspezialisiert. Die Notwendigkeit zur generalistischen Orientierung der Fachkräfte in der sozialen Arbeit wird auch durch den Umstand erzwungen, dass die öffentliche Finanzierung für sozialpädagogische Beratung und Begleitung in weiten Bereichen wegbricht (sei es, dass der Kostenträger sparen will oder die Auftragsvergabe neuerdings über Ausschreibungsverfahren regelt). Wenn das der Fall ist, muss der Träger kurzfristig für das vorhandene Personal nach neuen Verwendungsmöglichkeiten suchen, will er keine betriebsbedingten Kündigungen aussprechen. Im Zuge dieser Entwicklung kommt es nicht unbedingt zur Schaffung neuer und adäquater sozialarbeiterischer Tätigkeiten; hier geht es vor allem darum, frei gewordenes Personal intern anderweitig einzusetzen und halten zu können. Angesichts des flächendeckenden Wegbrechens der Finanzierung von "sozialpädagogischer Betreuung" ist dieser Trend verbreitet und wird in Zukunft dort an Bedeutung gewinnen, wo Fachkräfte noch nicht über Projekte und Zeitverträge beschäftigt sind.

Das Berufsbild der sozialen Arbeit (Sozialarbeit/Sozialpädagogik) - das lässt sich feststellen - verliert an Konturen und wird diffuser, da neben den professionellen Fachkräften (mit Hochschulbildung) zunehmend andere, unterstützende Berufsgruppen die Arbeit in den sozialen Diensten mitprägen. Bezeichnend ist geradezu, dass der Begriff der "Fachkraft" mittlerweile inflationär geworden ist und auch für die unterschiedlichsten Unterstützer sozialer Professionen zum Einsatz kommt. Betroffen von dieser Entwicklung sind die Mitarbeiter(innen) in der Sozialverwaltung (Planungs- und Steuerungsebene; Gewährleistungsfunktion) genauso wie die Mitarbeiter(innen) bei den Leistungserbringern (egal in welcher Trägerschaftsform).

In fast allen fortgeschrittenen Wohlfahrtsstaaten Europas lässt sich beobachten, dass es im Zuge des "New Public Managements" (Übernahme privatwirtschaftlicher Managementtechniken) zu stetig steigenden Anforderungen an die soziale Dienstleistungserbringung kommt (bis hin zur Akademisierung vieler sozialer Berufe), allerdings bei kontinuierlich sinkendem Einkommen der Beschäftigten. Dies zeichnet sich auch in der sozialen Arbeit in der Bundesrepublik ab. Da soziale Dienstleistungsberufe europaweit fast überwiegend Frauenberufe sind, trifft die negative Einkommensentwicklung vor allem Frauen. Der Organisations- und Professionswandel im deutschen sozialen Dienstleistungssektor hat demnach auch genderbezogene Auswirkungen, da er dazu beiträgt, dass die für soziale Berufe in Europa typische auseinanderklaffende Gehaltsschere sich auch in der Bundesrepublik eher verfestigt als abgebaut wird.

Dieser und die folgenden Titelbeiträge gehen zurück auf den CBP-Congress (Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie e.V.) in Regensburg vom 11. bis 13. Juni 2008.

Anmerkungen

1. Dahme, Heinz-Jürgen; Kühnlein, Gertrud; Wohlfahrt, Norbert: Zwischen Wettbewerb und Subsidiarität : Wohlfahrtsverbände unterwegs in die Sozialwirtschaft. Berlin : Edition Sigma, 2005.
2. Dahme, Heinz-Jürgen; Trube, Achim; Wohlfahrt, Norbert: Arbeit in Sozialen Diensten: flexibel und schlecht bezahlt? Zur aktuellen Entwicklung der Beschäftigungsbedingungen im Sozialsektor, 2007. Baltmannsweiler; siehe auch Dahme, Kühnlein, Wohlfahrt, 2005, a.a.O.
3. Manderscheid, Hejo: Wie wirken sich Markt und Wettbewerb auf Selbst- und Fremdbild, auf Aufbau- und Ablaufstrukturen verbandlicher Caritas aus? Beobachtungen und Anmerkungen aus der Praxis. In: Gabriel, Karl; Ritter, Klaus (Hrsg.): Solidarität und Markt. Die Rolle der kirchlichen Diakonie im modernen Sozialstaat. Freiburg i. Br., 2005, S. 178-191.
4. EKD: Soziale Dienste am Menschen aufbauen. Menschen aktivieren. Menschen Arbeit geben. Eine Studie der Kammer der Evangelischen Kirche in Deutschland für soziale Ordnung (Manuskript), 2002.